1. Tuomioistuinjärjestelmä on kaksijakoinen, kuten perustuslain 99 §:stä ilmenee. Tuomiovaltaa riita- ja rikosasioissa käyttävät yleiset tuomioistuimet, ylimpänä oikeusasteena korkein oikeus. Hallintoasioissa (hallintolainkäyttöasioissa) toimivalta kuuluu puolestaan hallintotuomioistuimille, ylimpänä asteena korkein hallinto-oikeus. Yleisten tuomioistuinten (käräjäoikeudet, hovioikeudet ja korkein oikeus) ja hallintotuomioistuinten (alueelliset hallinto-oikeudet ja korkein hallinto-oikeus) välinen toimivalta määräytyy siis asioiden laadun perusteella, riita-asioissa tarkemmin sanottuna sen mukaan, onko riidassa kysymys yksityisoikeudellisesta vai julkisoikeudellisesta asiasta.
2. Yleisillä tuomioistuimilla ei ole valtaa käsitellä hallintolainkäyttöasioita eikä hallintotuomioistuimilla puolestaan riita- ja rikosasioita. Hallintolainkäyttöasioista ylivoimaisesti suurin osa on valitusasioita (hallintovalitusasiat) eli asioita, joissa asianosainen valittaa hallintoviranomaisen päätöksestä hallinto-oikeuteen. Pienenä ryhmänä hallintolainkäyttöasioihin kuuluvat lisäksi hallintoriita-asiat, joilla tarkoitetaan julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen kohdistuvaa riitaa (hallintolainkäyttölaki, HLL 69 §). Vaikka hallintoriidassakin on kyse kahden vastakkaisen osapuolen välisestä riidasta kuten siviiliriidassakin, sen ratkaiseminen ei kuulu käräjäoikeuden toimivaltaan.
3. Yleisten tuomioistuinten ja hallintotuomioistuinten välinen toimivaltajako tuntuu periaatteessa selväpiirteiseltä. Käytännössä jaotteluperuste ei kuitenkaan ole aina selvä. Hallintovalitusasioiden osalta toimivaltaongelmaa ei tosin yleensä ilmene, sen sijaan yksityisoikeudellisen riidan (siviilijutun) ja hallintoriidan välinen ero saattaa olla hyvinkin tulkinnanvarainen.
4. Tämä näkyy myös toimivaltakysymyksestä annettujen ennakkopäätösten suuresta lukumäärästä. Kumpikin ylin tuomioistuin on antanut kysymyksestä tuomioistuin- vai hallintoriita-asia useita kymmeniä, yhteensä toista sataa ennakkopäätöstä. Finlex-tietopankissa hakusanoille hallintoriita ja toimivalta saadaan KKO:n antamien ennakkopäätösten osalta 51 osumaa ja KHO:n ennakkopäätösten osalta puolestaan 65 osumaa. Ylimmät oikeudet ovat siis ottaneet yhteensä 116 ennakkopäätöksessä kantaa yksityisen tuomioistuimen ja hallintotuomioistuimen väliseen toimivaltaongelmaan ja hallintoriita-asian ja siviiliriidan rajanvetoon.
5. Ennakkopäätösten runsaudesta huolimatta vakiintunutta ja ennustettavaa käytäntöä ei ole muodostunut, vaan toimivaltaongelmia ja -riitoja ilmenee käytännössä jatkuvasti. Tämä käy ilmi myös alkuviikosta annetusta ratkaisusta KKO 2013:19. En puutu tapaukseen enemmälti, vaan tyydyn toteamaan, että ratkaisun lopputulos vaikuttaa hyväksyttävältä ja sen perustelut täyttävät ylimmän tuomioistuimen perusteluille asetettavat laatuvaatimukset. Kaikki kolme oikeusastetta olivat tapauksessa sillä kannalla, että vaikka kysymyksessä olevan riidan pohjana oli hallintosopimus, riita ei silti ollut hallintoriita-asia, vaan yleisessä tuomioistuimessa ratkaistava riita-asia. Jotkut ovat ihmetelleet korkeimman oikeuden perustelujen laajuutta. Ylimmän oikeuden tulee kuitenkin perustella ennakkopäätökset seikkaperäisesti ja ymmärrettävästi; perusteluistaan tuomioistuin tunnetaan. Perusteluissa on viitattu lyhyesti myös oikeuskirjallisuuteen, mikä on korkeimman oikeuden ratkaisuissa todella harvinaista.
6. Jos mainittu asia olisi tullut vireille hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa, olisi tapauksessa kenties päädytty päinvastaiseen lopputulokseen eli siihen, että asia olisi tullut ratkaista hallintolainkäytössä. Yleisen tuomioistuimen ja hallintotuomioistuimen välistä toimivaltaa koskeva kysymys on oikeuskäytännössä ollut ja näyttää edelleen olevan epäselvä. Ongelmaa on yritetty selvittää oikeuskirjallisuudessa erilaisia teorioita ja perusteita kehittämällä. Viittaan esimerkiksi Eero Vilkkoseen väitöskirjaan "Hallintolainkäytön alasta" vuodelta 1973 ja Risto Koulun kirjaan "Lainkäyttöä vai hallintolainkäyttöä" vuodelta 2012. Ruotsissa on vuonna 2009 ilmestynyt Patrick Södergrenin 600-sivuinen väitöskirja "Vem dömer i gråzonen? Domstolsprövnig i gränslandet mellan offentlig rätt och privaträtt ".
7. Harmaalla alueella siis ollaan, eli kahden lainkäyttölinjan suhde ja tuomioistuinten toimivalta on edelleen epäselvä. Toimivaltaa koskevat erimielisyydet viedään, kuten KKO:n edellä mainitusta ratkaisustakin ilmenee, usein hamaan loppuun asti. Jos asia on pantu vireille kanteella käräjäoikeudessa, vastaaja tekee tuomioistuimen asiallista toimivaltaa koskevan väitteen, jota puidaan usein KKO:ta myöten; tapauksessa KKO 2013:19 mainittu väite tehtiin muuten vasta KKO:ssa. Jos taas asia on pantu vireille hallinto-oikeudessa ja hakijan vastapuoli väittää, että asia kuuluukin yleisen tuomioistuimen toimivaltaan, voidaan toimivaltariidasta kiistellä vielä KHO:ssa. Toisinaan taas saattaa, varsinkin alemmissa oikeuksissa, ilmetä eräänlaista "hylkimisreaktiota": Tuomioistuimet saattavat mieluummin vältellä hankalia tapauksia kuin ottaa tällaisia rajavyöhykkeen tapauksia ratkaistavakseen.
8. Eikä tässä vielä kaikki, sillä kysymys tuomioistuimen asiallisesta toimivallasta on luonteeltaan pakottava eli sellainen, että tuomioistuimen tulee ottaa se huomioon viran puolesta, vaikkei väitettä toimivallan puuttumisesta ole tehty. Tällöin on mahdollista, että vasta KKO:sta tai KHO:sta saadaan yllättäen päätös, jonka mukaan asian olikin pantu vireille väärässä prosessilajissa. Asianosaisen ei auta silloin muu kuin nostaa asiasssa uusi "rumba" toimivaltaisessa tuomioistuimessa, jos vain intoa ja resursseja prosessin jatkamiseen vielä riittää. Asianosaisen oma tai tuomioistuimen toimivaltakysymyksestä tekemä virhearvio on siis asianosaisen kannalta kohtalokas. Jos asian vireilletulolle on säädetty laissa määräaika, asianosainen joutuu käytännössä panemaan asian varmuuden vuoksi vireille sekä riita-asiana käräjäoikeudessa että hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa, jottei menettäisi määräaikaa. Onko tässä minkäänlaista järkeä? Toimivaltakysymyksen käsittelyyn, jossa on kysymys vain "riidan riidasta" eli prosessia koskevasta prosessista, uhrataan aikaa, vaivaa ja kustannuksia. Ylimpien tuomioistuimien aikaa kuluu jokseenkin turhalta tuntuvien toimivaltaa koskevien asioiden käsittelyyn ja ennakkopäätösten pitkien perustelujen kirjoittamiseen.
9. Yhtenä esimerkkinä edellä kerrotusta voidaan mainita Müllerin tapauksena tunnettu ratkaisu KKO 1991:90. Siinä valtio oli entistä Yhdysvaltojen suurlähettilästä (M) vastaan raastuvanoikeudessa ajetussa kanteessa vaatinut M:n velvoittamista palauttamaan virassaan aiheettomasti perimänsä edustuskulukorvaukset; kustannukset olivat syntyneet presidentti Mauno Koiviston Yhdysvaltojen vierailun yhteydessä tapahtuneesta tarjoilusta. Raastuvanoikeus ja hovioikeus, missä vastaaja M ei ollut tehnyt väitettä tuomioistuimen asiallisesta toimivallasta, tutkivat kanteen ja hylkäsivät sen näyttämättömänä. Korkein oikeus puolestaan jätti kanteen viran puolesta tutkimatta katsoen korvausvaatimuksen perustuneen valtion ja lähettilään väliseen julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen ja siinä tapahtuneeseen julkisten varojen käyttöön ja koskeneen siten hallintoriita-asiaa. Jos valtio olisi perustanut vaatimuksensa vastaajan tuottamukseen ja vaatinut suoritusta vahingonkorvauksena, olisi kanne voitu tutkia yleisessä tuomioistuimessa. Valtio vetosikin korkeimmassa oikeudessa toissijaisesti vastaajan tuottamukseen, mutta korkein oikeus jätti tällä perusteella ajetun vaatimuksen vasta siellä tehtynä OK 30:7:n nojalla tutkimatta. Tapauksessa asian oikea laatu paljastui asianosaisille siis vasta korkeimman oikeuden päätöksestä, joka lienee tullut heille täydellisenä yllätyksenä.
10. Olisiko ongelmaan mahdollista löytää järkevä ratkaisu? Risto Koulu esittelee kirjassaan (2012) sinänsä näppäriä, mutta toisaalta hieman vaikeaselkoisia teorioita tai sääntöjä toimivallan määräytymisen tulkinnasta ja perusteista. Loppujen lopuksi Koulu tuntuu kuitenkin heittävän pyyhkeen kehään. Hän toteaa, samaan tapaan kuin Patrick Södergren Ruotsissa, että toimivaltajaon perusongelma ei ole ylipäätään ratkaistavissa yleispätevillä säännöillä. Risto Koulun mukaan yleisen lainkäytön ja hallintolainkäytön suhdetta määrittelevään kvalifikaatioon julkinen/yksityinen jää sovittamattomalta näyttävä ristiriita. Koulu vilauttaa ohimennen koko dualistisen järjestelmän romuttamista, mutta palaa tämän jälkeen ruotuun eli nykyjärjestelmän taakse todeten, että kaksijakoista ja -napaista järjestelmää ei ole syytä hylätä. Tämän jälken Koulu siirtyy käsittelemään lempiteemojaan eli pohdiskelemaan mahdollisuutta hallintolainkäytön vaihtoehtoistamiseen eli käytännössä sovittelun käyttöön ottamiseen hallinto-oikeuksissa samoin kuin yleensä soft law -tyyppiseen sääntelyyn ("pehmeäsääntely") eli suositustenluonteisten normien antamiseen. Lienee kuitenkin selvää, ettei niistä löydy ratkaisua sanottuun toimivaltaongelmaan eikä juuri muihinkaan lainkäytön ongelmiin.
11. Prosessilajien raja on siis usein sangen tulkinnanvarainen ja tulee sellaisena pysymään myös jatkossa ja ilmeisesti vain entisestään monimutkaistumaan. Julkisen hallinnon ja yksityisen toiminnan välinen rajanveto on monilla aloilla olennaisesti suhteellistunut. Aiemmin perinteisesti julkishallinnossa hoidettuja tehtäviä on siirretty yksityisten yritysten ja yhteisöjen vastuulle joko yksityistämisen tai erilaisten toimeksiantojen muodossa. Toisaalta hallinnollisen sääntelyn ala on laajentunut taloudellisiin suhteisiin siten, että esimerkiksi elinkeinoja, työoloja, ympäristöä ja kilpailua koskevan sääntelyn vaikutukset ulottuvat välittömästi myös yksityisoikeudellisiin suhteisiin. Julkinen ja yksityinen kietoutuvat yhteiskunnassa yhä enemmän yhteen.
12. Tällaisessa tilanteessa oikeusturvaa peräävän kansalaisen on vaikea ellei suorastaan mahdotonta arvioida, kuuluisiko hänen riitansa julkisyhteisön kanssa yleiselle tuomioistuimelle vai hallintotuomioistuimelle. Asia tuskastuttaa ja vaivaa myös tuomareita, viranomaisia, asianajajia, lainvalmistelijoita ja muita toimivaltakysymyksen parissa askartelevia toimijoita. "Suomen tuomioistuinlaitos on niin sekava, ettei siitä ota selvää Erkkikään" (lainsäädäntöneuvos, nykyinen lainsäädäntöjohtaja Asko Välimaa 1998).
13. Oma ratkaisuehdotukseni ongelmaan on yksinkertainen ja selkeä; olen esittänyt sen jo kymmenen vuotta sitten Tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitean mietintöön jättämässäni lausumassa (KM 2003:3 s. 525). Dualistisen tuomioistuinorganisaation lakkkauttamista odoteltaessa käsitteestä "hallintoriita-asia" voitaisiin luopua ja HLL 69 §:n säännökset hallintoriita-asian käsittelystä kumota. Yksityisten ihmisten tai yritysten ja toisaalta julkisyhteisön väliset riitaisuudet, siis myös ns. julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen perustuvat riidat, jotka nykyisin kuuluvat hallintotuomioistuimen toimivaltaan, siirtyisivät siten yleisten tuomioistuinten ratkaistaviksi. Hallintotuomioistuimet käsittelisivät jatkossa yksinomaan hallintopäätöksistä tehtyjä valituksia. Myös hallintoriita on toki aina riita-asia, perustuupa riita sitten julkiseen tai yksityiseen oikeussuhteeseen. Hallintoriita käydään siviilijutun tapaan kahden vastakkaisen osapuolen välillä (kaksiasianosaissuhde) ja asian oikeuskäsittelyssä voidaan noudattaa vaivattomasti siviiliprosessijärjestystä. Hallintoriita-asioissa esitetään usein sellaista selvitystä ja henkilötodistelua, jonka vastaanottaminen kävisi oikeusturvan laatua ajatellen kirjallista hallinto-oikeusmenettelyä paremmin päinsä yleisissä tuomioistuimissa. Oikeusturvaa hakeva yksilö tai yritys ei joutuisi enää aprikoimaan, missä hänen pitää panna asia vireille, toimivaltaongelmia ei jouduttaisi enää pähkäilemään eri tuomioistuimisa eikä KKO:n ja KHO:n tarvitsisi uhrata aikaa ja vaivaa tuomioistuimen toimivaltaa koskevien ennakkopäätösten rustaamiseen.
14. Kuten alussa totesin, kyseinen toimivaltaongelma liittyy lähinnä vain hallintoriita-asioiden ja siviiliriita-asioiden väliseen rajanvetoon. Kuinka paljon hallintoriitoja sitten käsitellään hallintotuomioistuimissa? Yritin ottaa asiasta selvää, mutta huomasin yllättäen, ettei mistään tunnu löytyvän kyseisiä tilastotietoja. Kahlasin läpi viimeisimmät KHO:n ja alueellisten hallinto-oikeuksien toiminta- tai vuosikertomukset, mutta niissäkään ei ole mitään mainintaa hallintoriita-asioiden määristä. Tilastot eivät ole näköjään kiinnostaneet edes tutkijoita, esimerkiksi Riston Koulun kirjassa ei ole tietoa hallintoriita-asioiden määrästä.
15. Toimintakertomuksissa hallintotuomioistuimissa käsiteltävät asiat jaotellaan veroihin, sosiaali- ja terveydenhuoltoon, rakentamiseen, ympäristöön, itsehallintoon, yleishallintoon, taloudelliseen toimintaan (sis. myös liikenteen ja viestinnän) sekä ulkomaalaisasioihin. Mistään ei ilmene, kuinka suuri osuus näistä asioista on tullut vireille hallintoriita-asioina. Vielä kummallisempaa on se, että yhdessäkään toimintakertomuksessa ei mainita sanaakaan hallintoriita-asioista! Luultavasti hallinto-oikeuksissa vireille pantujen hallintoriita-asioiden määrä liikkuu koko maassa vuosittain ainoastaan muutamassa kymmenessä tai noin sadassa tapauksessa. Tämä ei ole todellakaan suuri määrä, joten näiden asioiden siirtyminen yleisille tuomioistuimille ei lisäisi kohtuuttomasti käräjäoikeuksien ja hovioikeuksien työmäärää.
16. Tiedustelin eräältä kokeneelta hallinto-oikeustuomarilta, mitä mieltä hän on ehdotuksestani. Tässä hänen vastauksensa lyhyesti:
On ongelmia. Hallintoriidat liittyvät aina julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen ja julkisen vallan käyttöön. Niiden piirissä oikeussuojan ja hallinnon kontrollin toteuttaminen on eri asia kuin siviilioikeudellisissa oikeussuhteissa riita-asian käsittely tuomioistuimessa. Oikeussuojan ja hallinnon laillisuuden valvonnan kokonaisuus on monimutkainen järjestelmä jossa on nähtävä sekä hallinnon että hallintolainkäytön roolit osana tuota kokonaisjärjestelmää. Tässä järjestelmässä muun muassa valituksen ja hallintoriidan välinen suhde on yksi tekijä, Jos tästä kokonaisuudesta irroittaa hallintoriidan ikään kuin teknisesti erilleen, järjestelmän toiminta oikeussuojamekanismina ja laillisuuskontrollin tuottajana vaarantuu. Jälkikäteinen oikeussuoja - ja laillisuuskontrollipaikka julkisoikeudellisissa oikeussuhteissa on hallintotuomioistuinjärjestelmä ei yleinen tuomioistuinjärjestelmä. Ei siis voi siirtää eikä ole tarvetta siirtää. Siirrolla ei ole näköpiirissä olevaa perustelua syytä ja ymmärrettävää funktiota.
17. Vastaus oli odotetunlainen. Hallinto-oikeuden edustajat vetoavat edelleen julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen, vaikka julkisen ja yksityisen oikeussuhteen rajanveto on tullut käytännössä entistä epäselvemmäksi. Kannanotosta huokuu tuttu ajatus hallintolainkäytöstä hallinnon jatkeena. Riita-asian lainkäytön funktiona ei kuitenkaan ole valvoa hallinnon laillisuutta, sillä kantaja kääntyy, myös hallintoriita-asiassa, tuomioistuimen puoleen saadakseen oikeussuojaa omille intresseilleen. Hallintoriita-asia ei liity välittömästi "julkisen vallan" käyttämiseen, vaan sopimussuhteeseen, jonka toisena osapuolena on julkisyhteisö. Systemaattisesti myös rikosoikeus luetaan julkisoikeuteen, ja valtion rankaisuvallan käyttämisessä jos missä on kysymys nimenomaan julkisen vallan käyttämisestä. Tästä huolimatta rikosasiat kuuluvat yleisten tuomioistuinten toimivaltaan. Johdonmukaisesti ajatellen hallinto-oikeuden edustajien pitäisi vaatia rikosasioiden siirtämistä hallintotuomioistuimille.
18. Hallintotuomarin mielipide edustaa tyypillistä virkakoneiston näkymystä, jossa asioita tarkastellaan ylhäältä alaspäin eli yksinomaan järjestelmän ja olemassa olevan organisaation säilyttämisen näkövinkkelistä. Tässä tarkastelussa unohdetaan usein kokonaan se, miltä asiat näyttävät ja vaikuttavat "oikeusalamaisten" eli niiden ihmisten kannalta, jotka joutuvat turvautuman järjestelmään saadakseen oikeussuojaa. Järjestelmän toimivuutta pitäisi ajatella ennen kaikkea oikeusturvaa hakevan yksityisen ihmisen kannalta. Olen edellä osoittanut, että yksityisen kansalaisen asema on nykysysteemissä hankala ja suorastaan tuskastuttava, jos ja kun jo toimivalta-asiassa joudutaan riitelemään ylintä oikeutta myöten ennen kun tiedetään, missä asia olisi pantava vireille, jotta se voitaisiin saada asiallisesti tutkituksi. Mutta tästä valitettavasta tosiasiasta hallintotuomarit ja muut hallinto-oikeuden edustajat eivät tunnu kantavan huolta - mitäpä se heille kuuluu!
19. Voisivat kuitenkin ottaa sen verran asioista selvää, että osaisivat kertoa, kuinka paljon hallintoriita-asioita tulee kussakin tuomioistuimissaan vireille. Se, ettei hallintoriita-asioita välitetä tilastoida erikseen eikä niistä mainita tuomioistuinten toimintakertomuksissa halaistua sanaa, kertoo siitä, että kyseisiä riita-asioita pidetään käytännössä hallintoasioina ja niitä käsitellään aivan samalla tavalla kuin hallintovalituksiakin. Hallintoriita-asiat on haluttu sulauttaa hallintoasioihin.
43 kommenttia:
Avataanpa nyt keskustelu täälläkin. Valitettavasti perjantai-illan kunto ei mahdollista blogin perustellista lukemista tai kommentointia, mutta komennti kohtaan 18.
Oman vähäisen kokemuksen perustella kaikki mitä kyseisessä kohdassa sanotaan, on totta. Kun hoidat asiaa hallintoprosessissa, sinulle jää vaikutelma, että olet lähtökohtaisesti väärässä ja viranomainen oikeassa. Hallintotuomioistuimen tehtävä on suojella viranomaista. Sinun tehtäväsi on näyttää, että viranomaisen päätös on väärä; olettama on, että päätös on oikea, ellet toista näytä.
Kuten totesin, vähäinen (onneksi) kokemus näistä asioista ja edhottoman subjektiivinen mielipide, mutta minulle ei ole syntynyt sellaista kuvaa hallintoprosessissa, että viranomaisella olisi jonkinlainen perustelu/näyttövelvollisuus päätöksensä oikeellisuuden puolesta. Hallintotuomioistuin lähtee siitä, että päätös on oikea, ellei hallintoalamainen muuta pysty osoittamaan.
Blogistilla näyttää olevan hieman virheellinen käsitys siitä, mitä hallintoriidat tyypillisesti ovat. Hallintosopimusten tulkintaa koskevat riidat muodostavat vain pienen osan hallintoriita-asioista. Hyvin suuri osa hallintoriidoista on julkisyhteisöjen välisiä riitaisuuksia tai julkisoikeudellisten etuuksien takaisinperintää koskevia riitoja, joihin ei juurikaan liity henkilötodistelulla selvitettäviä näyttökysymyksiä.
Se, haetaanko riitaan ratkaisua hallintoriitaa koskevalla hakemuksella vai valituksella, riippuu siitä, onko hallinto-viranomaisella toimivalta ratkaista asian valituskelpoisella päätöksellä. Tuo kysymys ei ole aina selvä. Tässä suhteessa ongelmia on aiheuttanut muun muassa kunnallisvalituksen lähtökohtainen kassatorisuus. Ks. tästä KHO:2009:10. Usein hallintoriita-asiat liittyvät asiallisesti erittäin läheisesti hallinto-oikeudessa käsiteltäviin valitusasioihin. Esimerkiksi kunnan viranhaltijalle liikaa maksetun palkan takaisinperintää koskevaan riitaan haetaan ratkaisua muutoksenhakuteitse, jos viranhaltija on vielä kunnan palveluksessa, ja muussa tapauksessa kunnan hallinto-oikeudessa vireillepanemalla hallintoriitaa koskevalla hakemuksella. Tämä johtuu siitä, ettei kunnalla ole toimivaltaa tehdä ulosottokelpoista päätöstä palkan takaisinperinnästä. Jos viranhaltijan virkasuhde ei ole päättynyt, kunnan on mahdollista pidättää takaisinperittävä määrä viranhaltijan palkasta, jolloin erimielisyyteen haetaan ratkaisua hakemalla muutosta kunnan viranomaisen päätökseen siten kuin kuntalaissa säädetään.
Toisin kuin blogisti väittää, hallintoriita-asioiden siirtäminen käräjäoikeuksiin ei selkiyttäisi tuomioistuinlinjojen välistä toimivallan jakoa hallinnoissa asioivien näkökulmasta. Oman kokemukseni mukaan suuri osa, mahdollisesti jopa suurin osa, hallintoriita-asian vireille panevista yksityishenkilöistä otsikoi vireillepanoasiakirjansa valitukseksi ja mieltää hakevansa muutosta viranomaisen päätökseen, joka todellisuudessa onkin vain riidan toisen osapuolen vastaus esitettyyn vaatimukseen.
Toisin kuin anonyymi väittää, en ole sanonut, että hallintoriita-asioissa olisi tyypillisesti kysymys hallintosopimuksen tulkinnasta.
Kun anonyymi näyttää tietävän niin kovin hyvin, mistä hallintoriidoissa on kysymys, niin ehkä hän pystyy myös kertomaan tilastolukuja siitä, kuinka paljon näitä hallintoriita-asioita oikein tulee hallinto-oikeuksissa vireille ja mitä asioita ne koskevat. Nythän näitä tietoja ei ole haluttu kertoa eikä niitä toimintakertomusten mukaan edes tilastoida erikseen. Tämä on paha puute, sillä HLL:n mukaan hallintotuomioistuimissa käsiteltävät asiat jaetaan nimenomaan kahteen pääryhmään eli a) hallintovalituksiin ja b) hallintoriita-asioihin.
Mitä tulee julkisoikeudellisten etuuksien takaisinperintään, niin näissä hallintoriidoissa on usein merkitystä perusteettoman edun palautusta koskevilla yleisillä opeilla ja periaatteilla, eli kysymys on asioista, joita yleiset tuomioistuimet normaalisti käsittelevät. Ne(kin) siis sopisivat mm. tässä mielessä oikein hyvin yleisten tuomioistuinten käsiteltäviksi. Anonyymin mainitsemassa kunnan viranhaltijan palkan takaisinperintäasiassa molemmat mainitut osakysymykset voitaisiin toki käsitellä yleisessä tuomioistuimessa eli niitä ei tarvitsisi pirstoa eri osiin anonyymin kertomalla tavalla.
Anonyymi tarkastelee, kuten hallinto-íhmiset aina tekevät, "selkeyskysymysta" yksinomaan organisaation ja virkamiesten eli järjestelmän/virkakoneiston kannalta. Hän ja muut hallintoihmiset eivät joko osaa tai halua katsoa tai tunnustaa, miltä tuo väitetty "selkeys" näyttää oikeusturvaa hakevien kansalaisten kannalta; järjestelmä on mahdollisimman epäselvä. Sitä todistaa myös anonyymin kertoma oma kokemus
Kantapään kautta tiedän, että hallintovalituksen ja hallintoriidan väliseen hankalaan rajanvetoon törmätään käytännössä vähän väliä. Usein asian elinkaarensa aikanakin muuttavat lajiaan hallintolainkäyttölinjan sisällä. Asiasxta on paljon oikeustapauksia, tuoreitakin.
Tilastollisesti kai tyypillisimpiä hallintoriitoja ovat kuntien väliset riidat, joissa yritetään vyöryttää paikkakuntaa vaihtaneen perheen lastensuojelukustannuksia kunnalta toiselle. Niissä ei tietenkään ole sopimusta taustalla. Toinen tavallinen tilanne on erilaisten tukien ja avustusten takaisinperintä. Niissä usein sotkuinen laintulkintakysymys on, meneekö homma suoraan hallintopäätöksen ja sitä koskevan valituksen vai hallintoriidan kautta. Oikeuskysymys ei siitä kyllä muutu.
Jos blogisti haluaisi tarkastella asiaa toisesta näkökulmasta, tähän tarjoaisi oivan mahdollisuuden KHO 2012:104.
Siinä täysistunto äänestyksen jälkeen katsoi, että valtion vahingonkorvausvastuuta EU-oikeuden vastaisesta menettelystä voidaan ajaa hallintoriita-asiana, eikä asiaa tarvitse panna vireille vakiintuneen tulkinnan mukaan vahingonkorvauskanteella.
So what?
En ole kiinnostunut noista yksittäistapauksista, sillä kuten kerroin blogissa, tuota hallntoriita-asian ja siviiliriita-asian välistä "Gordionin solmua" on yritetty avata vuosikymmenien aikana lukuisilla KHO:n ja KKO:n ennakkopäätöksisä, mutta siinä ei ole onnistuttu. Noita ennakkopäätöksiä on annettu jo reilusti toista sataa, mutta tuo solmu sen kun vain monimutkaistuu ja tulee entistä vaikemmaksi avata. Historiasta tiedämme, miten Gordionin solmu aikoinaan avattiin. Ei niin, että mahdollisimmat monet yrittivät pikku kätösillään näprätä solmua auki.
KHO:n plenum-päätös vuodelta 2012, jossa siinäkin jouduttiin äänestämään, ei ole mikään yllätys, sillä sehän vain omalta pieneltä osaltaan osoittaa, että KKO ja KHO ovat kysymyksen suhteen eri linjoilla. Oikeusturvaa hakevan ihmisen pitäisi sitten tässä sekamelskassa pystyä arvioimaan, kumpaa linjaa uskoa ja mitä hänen pitäisi omassa asiassaan tehdä.
Nuo lukuisat ennakkopäätökset tekevät ongelmasta vain entistä monimutkaisemman. Tämä on juuri se syy, miksi hallintoriita-asiat, myös ne selvät, pitäisi siirtää yleisille tuomioistuimille, jotka käsittelevät riita-asioita muutenkin.
Hallintolainkäytösssä tuntuvat monet muodolliset kysymykset ja toimivalta-asiat olevan epäselviä, sekaisin ja rempallaan!
Hallintoriidan ja siviiliriidan välinen rajanveto on epäselvä, samoin hallintovalituksen ja hallintoriidan, kuten anonyymi edellä vaikeroi.
Yksi suuri ongelma on se, etteivät viranomaiset anna ihmisille aina päätöksensä johdosta edes valitusosoitusta, jolloin oikeusturvaa peräävä ihminen ei saa tilaisuutta valittaa. Kerroin yhdestä tällaisesta tapauksesta blogissa numero 674/28.11.2012 (Viljon tapaus). Asiassa ei anneta aina edes päätöstä, vaikka niin pitäisi tehdä.
Sitten meiltä puuttuu mahdollisuus ns. passiivisuuskanteen nostamiseen tapauksissa, joissa hallintoviranomainen on passiivinen ja toimimaton, jolloin tästä haittaa ja vahinkoa kärsivän ihmisen tulisi saada nostaa hallintoriitakanne viranomaista vastaan. Tästäkin epäkohdasta on kyllä meillä puhuttu jo 20 vuotta, mutta mitään korjausta ei vain ole saatu aikaan!
Blogistin ja ensimmäisen anonyymin kanssa täysin samaa mieltä kohdasta 18.
Kun kunnan jäsen valittaa hallinto-oikeuteen kunnan viranomaisen tai toimielimen päätöksestä, eivät nämä kaksi suinkaan ole tasaveroisia osapuolia jutussa kuten pitäisi, vaan hallinto-oikeuden lähtökohta on jotakuinkin tämä: "no, mitä vikaa tässä päätöksessä muka nyt sitten on?"
Kunta on aina niskanpäällä ja valittaja altavastaajan asemassa.
Kohta 14. Kuinka paljon hallintoriitoja sitten käsitellään hallintotuomioistuimissa?
Valitettavasti asiaa ei ole myöskään noteerattu Tilastokeskuksen raporteissa.
http://www.stat.fi/til/haloikr/2011/haloikr_2011_2012-09-28_tau_001_fi.html
(Tilastokeskus: Liitetaulukko 1. Hallinto-oikeuksissa ratkaistut asiat asiaryhmittäin 2008-2011)
Tilastokeskus ei voi noteerata, kun hallintotuomioistuimet eivät anna sille tarvittavia tietoja.
Ei hallintoasiat kovin vaikeita voi olla, koska KHO:n sivuilla olevassa esittelyssä todetaan siellä pärjäävän ilman asiamiestä!
Hallintolainkäyttölaki on hallintotuomioistuinten prosessilaki. Muutoksenhakijan oikeusturvan takeena on hallintolainkäyttölain virallisperiaatteeksi ja oikeusturvaperiaatteeksi kutsuttu säännös, jonka mukaan tuomioistuin vastaa osaltaan siitä, että asia tulee selvitetyksi. Asianosainen pystyy yleensä ajamaan asiaansa ilman asiamiestä, mikä helpottaa muutoksenhakua ja oikeusturvan saamista.
Virallisperiaate ei tarkoita tarkkaan ottaen tuota. Hallintolainkäytössä virallisperiaate merkitsee samalla sitä, että tuomioistuin, joka ratkaisee asian, huolehtii samalla valittajan vastapuolena olevan julkisyhteisön oikeudesta eli "yleisestä edusta". Onko tuomioistuin siis puolueeton riidan ratkaisija? Asianosaisen ei kannattaisi luottaa tuomioistuimen "apuun" vaan käyttää asianjajaa valituksensa ajamisessa. Jos nimittäin haluaa saada viranomaisen päätöksen muuttumaan.
Käsitys siitä, että KHO:ssa pärjää ihan ilman avustajaa, saattaa kyllä olla tiedottaja Teuvo Arolaisen ihan omasta päästä oleva idea. Melko "typerä" ilmaisu ylipäätään KHO:n tasoisen instituutin kotisivulla.
Hallintotuomioistuimet huolehtivat valittajan vastapuolena olevan julkisyhteisön oikeudesta eli "yleisestä edusta" siinä määrin ponnekkaasti, että hallintotuomioistuin ei ainakaan käytännössä todellakaan ole mikään puolueeton riidan ratkaisija.
"Yleinen etu", mikä se sitten onkaan, on ensisijainen ja valittajan oikeutta tulee olla loukattu todella törkeällä tavalla, jotta päätöksen muuttumisesta olisi minkäänlaisia toiveita.
Kyllä "yleiseen etuun" pitäisi olennaisena osana kuulua myös se, että lakeja noudatetaan hallinnossa, ja valittajalla on paitsi teoriassa, myös käytännössä mahdollisuus saada aiaan oikaisu silloin, kun näin ei tapahdu.
...ja Sauli Niinistö on tyytyväinen Kiinan ihmisoikeustilanteeseen.
Niin, toki Sale sanoi Xi:lle, että "oikeusvaltio on tärkiä asia". Johon Xi, että "niin onkin, meitillä on vielä hiukka siittä opittavaa". Näin sopuisasti nämä ihmisoikeuskysymkset maitemme välillä hoituvat!
Onkohan oikeusvaltion suurritari Pekka Hallberg Salen matkaseuruessaa mukana?
Se, että hallintoprosessissa voisi pärjätä ilman juristia, koskee kyllä vain yksinkertaisimpia asioita. Niissä nuo Arolaisen esiin nostamat ammattiasiakkaat ovat joskus päässeet Kohon vuosikirjaankin asti. Monissa juttryhmissä.osaava juristiavustaja on kyllä lähes välttämätön. Se ajatus taas, että hallintotuomioistuin jotenkin valvoisi viranomaisen puolesta yleistä etua on aikuisten oikeasti katoavaa kansanperinnettä. Viranomainen tai joskus useampikin pitävät siitä kyllä huolen ihan itse. On tosin yksittäsiä jutturyhmiä, joissa mikään yleisen edun nimissä toimiva taho ei pääse esiintymään. Näitä ovat ennen muuta paljon esillå olleet pakkohoitoasiat, joissa yksityiselle myönteinen alueellisen hallinto-oikeuden päätöa potentiaalisen viranomaisvalittajan puuttuessa automaattisesti jää lopulliseksi sellaisenaan. Tämä näyttää koskevan myös hallinto-oikeksien Kuopiossa ja Hämeenlinnassa ahkerasti julkaisemia Finlex-tapauksia. Mekanismi valtakunnallisesti yhtenäisen tulkinnan turvaamiseen tällöin puuttuu rakenteista, ollaan noista yksittäisistä jutuista mitä mieltä tahansa.
Hallintoprosessi tulisi toki muuttaa myös hallintovalitusasoiden osalta kaksiasianosaissuhteeseen perustuvaksi normaaliksi prosessiksi. Tämä on toteutettu Ruotsissa n. 15-20 vuotta sitten, mutta Suomessa jo siitä puhuminenkin leimataan kerettiläisyydeksi.
Ei kaksiparttishudetta "Korkin" puolisella linjallakaan ole kiinteistötomitus- ja tielautakunta-asioissa. Syy on yksinkertainen: ensimmäisen asteen päättäjä on lainsoveltajana haluttu pitää irrallaan edunvalvonta- ja osapuoliraknteesta. Vastaavanlaisia tilanteita on myös hallintolainkäytön jutturyhmäkirjossa vaikka kuinka paljon. Ja jos vain kaksi parttia väkisin pitää osoittaa, on useissa hallintoprosessin lajeissa hankalaa sanoa, ketkä kaksi: kaksi keskenään riitelevää yksxityistä vai jompi kumpi heistä viranomaisen kanssa kahdestaan? Vaikkapa silloin, kun naapuri A valittaa naapurinsa B:n saamasta rakennusluvasta, jonka on myöntänyt lautakunnan jaosto C. Lisukkeeksi B vaatii ekspejä C;ltä ja A sekä B:ltä että C:ltä.
Voi, voi! On typerää kaivella esiin jokin täysin spesiaalitilanne, jolla sitten yrittää tyrmätä koko selkeän pääsäännön.
Samalla puolella voi toki olla useita eri ihmisiä kantajina tai vastaajina, ei se ole mikään ongelma.
Joensuun (Itä-Suomen) uunituoreesta tiedekunnasta alkaa tulla tohtoreita liukuhihnalta
http://www.hs.fi/urheilu/Kaisa+Varis+aikoo+väitellä+oikeustieteen+tohtoriksi/a1365299626827
Jep, jep! Nyt vain veikkaamaan, kumpi väittelee ensin, Kaisa Varis vai Arto Merisalo.
Kun itärajalla ollaan, niin Kaisan vastaväittäjäksi voitaisiin pyytää Pavel Astahov (KGB).
Yliposiilipäällikkö MIkko Paatero, tunnettu myös paateroinnistaan, ehdottaa Kalevassa, että pienten peltikolareiden tutkinta siirrettäisiin poliisilta vakuutusyhtiön tehtäväksi.
Julikista valtaa siis siirrettäisiin roppakaupalla viranomaisilta yksityisille. Toisaalta poliisi kannattaa virallisissa lausunnoissaan yksityisen pysäköinninvalvonnan siirtämistä kunnalle ja - poliisille!
Presidentti Sauli Niinistön kannanotto Kiinan ihmisoikeustilanteeseen on hyvin linjassa hänen kantaansa saamelaisten ihmisoikeuksiin maanomistuskysymyksessä Pohjois-Suomessa. Johdonmukaisuus on valtiomiehen tietenkin säilytettävä.
Tuo oli hyvä pointti! Sale on näitä "varsinaisia suomalaisia"!
Eilen hs.fi uutisoi ensin , että "Niinistö menetti sielunsa kiinalaiselle unelmalle". Pian tämän jälkeen otsikko korjattiin mutoon "Niinistö: Kiinan presidentti menetti sielunsa kiinalaiselle unelmalle". Juttu perustui Niinistön suuressa kv. talousforumissa pitämään puheeseen.
Voi, voi! Oliko Sale puheissaan taas noin epäselvä! YK- puheellaan viime syksynä Sale varmisti sen, että YK:n turvaneuvoston paikka meni Suomelta ohi suun.
Mahtava on ollut tuo Salen puheenvuoron aloitus Kiinanmaalla: "In Europe, we have done many things."
Kuvitelkaa: meiltä täältä vaatimattomasta Suomenmaasta lähtee valitsemamme presidentti Kiinanmaalle ja lausuu jotain aivan uskomatonta. Varmasti kahdenvälinen kauppa Kinan kanssa lisääntyy ja Bill Gates lahjoittaa Sonkajärven kirjastolle 100 000000 dollarimekkistä rahaa.
Eipä ole tuossa opettajan palvelussuhteen päättämistä koskevassa päätöksessä tietoakaan enempää prosta kuin kontrastakaan.
http://www.iltalehti.fi/uutiset/2013040916877402_uu.shtml
Saanevat taas hallintotuomioistuimet työtä.
Inarin kunta on luvannut järjestää asianmukaiset toimitilat Etelä-Suomessa stressaantuneille poliiseille, jos he muuttavat töihin Käsivarteen. Hyvä idea kylläkin!
Ehdotan, että ensimmäinen poliisi joka Käsivarteen sijoitetaan on poliisiylijohtaja Mikko Paatero, koska hänen erilaiset ehdotukset kiistattomasti osoittavat, että hän on stressaantunut hyvinkin pahasti hoitaessaan virkaansa Helsingissä.
Lisäksi poliisiylijohtajan maan korkeimpana poliisina tulee näyttää hyvää esimerkkiä alaisilleen
Siis terve menoa Mikko Paatero Käsivarteen!
Jos ei haluta mennä blogistin kpl 13 esittämään selkeään malliin, voisiko ajatella, että hallintoriita-asia voitaisiin ajaa joko yleisessä tai hallinto-tuomioistuimessa taikka, että toimivalta on sillä linjalla, joka on käsittelyn aloittanut?
Muutkin virkamiehet kuin polliisit voivat hyvinnii olla stressaantuneita. Mihinkäs heidät sitten sijoitettaisiin?
Stressantuneet tuomarit Etelä-Suomesta itärajalle..noh, mitä tekemään? Joensuuhun tekemään Kaisa Variksen seuraksi väitöskirjaa sopivista aiheista, esimerkiksi teemasta "Miksi Könkkölä on jokaisessa työryhmässä, komiteassa, toimikunnassa yms. mukana" tai "Pitääkö tuomareiden osallistua lainvalmisteluun ja -säädäntöön á la Pekka Hallberg"?
Tai sitten kaikkein pätevimmät stressaantuneista tuomareista opettamaan Pohjois-Koreaan teemasta "Miten rakennan kunnollisen oikeusvaltiotalon"?
PS. Käsivarsi kuuluu Enontekiön kuntaan.
Niin, annetaanpa ihmisille valta valita oikeuspaikka, eli se, haluavatko he saada hallintoriita-asiansa käsiteltäväksi käräjäoikeudessa vai hallinto-oikeudessa.
"olettama on, että päätös on oikea, ellet toista näytä."
Näin muuten opetettiin ihan virallisesti Helsingin yliopiston hallinto-oikeuden luennoilla 1970-80-lukujen taitteessa. Tuon ajatuksen muistan myös lukeneeni hallinto-oikeudellisesta oikeuskirjallisuudesta.
Sain Kuopion hallinto-oikeudesta seuraavan tilastotiedon hallintoasioiden määristä:
"Vuonna 2012 täällä oli 28 hallintoriitana ratkaistua asiaa ja tämä on tuona vuonna 1,34 prosenttia kaikista ratkaistuista asioista".
Jo vain, tätä minä juuri blogissani epäilinkin! Siis sitä, että hallintoriita-asioita käsitellään hallintotuomioistuimissa hyvin vähän. Niiden osuus kaikista hallinto-oikeuksissa käsitellyistä asioista on vain 1-2 prosentin luokkaa, eli koko maassa hallinto-oikeuksissa käsitellään vuosittain vain reilut 100 hallintoriita-asiaa, ehkä n. 150.
Nämä asiat voitaisiin siirtää aivan kevyesti käräjäoikeuksiin! Päästäisiin erooa tuosta iänikuisesta knoppikysymyksestä: hallintoriita vai yleiseen tuomioistuimeen kuuluva asia.
Kymmenet ja sadat ko. kysymyksestä vuosien ja vuosikymmenten saatossa annetut KKO:n ja KHO:n prejudikaatit ovat itse asian täysin turhaa kamaa. Ei pitäisi tehdä turhia ongelmia sellaisista kysymyksistä, joissa ei itse asiassa ole - ei ainakaan pitäisi olla - minkäänlaista ongelmaa, jos asiat osattaisiin hoitaa järkevästi.
Ei vaan ole aina selvää sekään onko asia käsiteltävä valituksena vai hallintoriitana. Jos vain siirretään hallintoriidat yleisiin tuomioistuimiin niin siitä voi tulla uusi knoppikysymys. Tuomioistuinlinjat vaan yhteen niin kaikki ongelmat vähenee.
97,5 prosentissa hallintoriidan ja hallintovalituksen ero on täysin selvä. Tapauksissa, joissa hallintoriita-asiana käräjäoikeudessa vireille pantu asia katsottaisiin valitukseksi, käräjäoikeus tietenkin siirtäisi asian hallinto-oikeuteen. Siirtämismenettely olisi vastaavasti samanlainen, jos hallintovalitus todettaisiin hallinto-oikeudessa hallintoriita-asiaksi.
Käräjätuomari Hannu Laitinen kritisoi eilen YLE:ssä korkeimman oikeuden tuomarien valintaa ja varsinkin presidentin vaikutusvaltaa asiassa. Presidentti Koskelo puolustautui toteamalla, että oikeusneuvokset valitaan täysin kollegiaalisesti ja että tuomari Laitisen arvio hänen roolistaan on väärä.
Hohhoijaa! Taas tuo iänikuinen kiistakysymys KKO:n jäsenten rekrytoinnista ja nimitysmenettelystä!
Professori Raimo Siltala on tehnyt jokin aika sitten oikeuskanslerille kantelun/selvityspyynnön KKO:n ja KHO:n jäsenten nimitysmenettelystä. Hän on puuttunut siinä mm. ns. täsmähakuun eli siihen, pitäisikö KKO:n ja KHO:n ilmoittaa reilusti jo jäsenten viranhakuilmoituksissa, minkälaista osaamista ja kokemusta kulloinkin KKO:een ja KHO:een ollaan hakemassa. Valtionvarainministeriö on antanut yleensä virkamiesten virantäytöstä osalta tällaisen ohjeen tai määräyksen.
KHO on antanut Siltalan kirjelmän johdosta oikeuskanslerin pyytämän selvityksen, joka on julkaistu KHO:n nettisivuilla. KKO:n lausunnosta ei sen sijaan ole tietoa.
Miten Korkein hallinto-oikeus ylipäätään muodostettiin ja mihin sitä on tarvittu?
Autonomian aikana meillä oli Senaatin oikeusosasto. Siitä tulee sanonta että riidellään vaikka Senaatin peräseinään asti.
Mutta minkä takia juuri itsenäistynyt ja köyhä Suomi päätti perustaa kaksi ylintä tuomioistuinta. Oliko tuomareita niin paljon että tarvittiin kaksi korkeinta oikeutta. Muuta syytä on vaikea keksiä.
Malli saatiin, so. Ståhlberg sai, Saksanmaalta
Hallitoriita-asiat tulisi ehdottomasti voida hoitaa yleisissä tuomioistuimissa, koska usein juuri hallintoriita-asioihin vaikuttavat myös virka-aseman tai luottamusaseman väärinkäyttö, jotka
hallinto-oikeus syrjäyttää toimivaltaansa kuulumattomana.
Esim. Riita-asian vahvistuskanne, velvoittamiskanne tai kumoamiskanne voidaan tutkia ja ratkaista ja jopa sopia alioikeudessa, kun taas hallinto-oikeudessa ei edes tunnustella sovinnon mahdollisuutta.
Hallinto-oikeudet ovat myöskin
tunnetusti tehottomia, kalliita ja tarpeettomia. Säästöä tulisi, jos ne yhdistettäisiin yleisiin tuomioistuimiin, kuten tämän
blogistin sivustolta tulee selvästi ilmi.
Lähetä kommentti