1. Käsittelin edellisessä oikeusvaltiota koskevassa blogijutussani muun ohella lyhyesti myös uudistusta, jonka mukaan tuomioistuinten keskushallinto siirrettäisiin oikeusministeriön alaisuudesta erilliselle keskushallintoyksikölle. Kuten kerroin, mainittua siirtoa ehdotettiin jo vuonna 2003 tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitean mietinnössä. Ks. tästä lähemmin KM 2003:3 s. 445-505.
2. Uudistusta ei ole kuitenkaan toteutettu eikä sen toteuttamiseksi ole ryhdytty valtioneuvostossa tai oikeusministeriössä tiettävästi konkreettisiin toimenpiteisiin. Koska asia on kuitenkin edelleen tärkeä ja ajankohtainen, olisi keskustelua siitä pidettävä jatkuvasti yllä.
3. Tiedostoja kaivellessani löysin vuonna 2004 eli tarkemmin sanottuna 22.11.2004 Helsingin Sanomien mielipidesivulla julkaistun kirjoitukseni, joka kuuluu näin:
4. Tuomioistuimille oma hallintoyksikkö
Lakimiesliiton puheenjohtaja, professori Heikki Halilan puheenvuoro tuomioistuinten riippumattomuuden turvaamisesta oli perusteltu (HS 13.11).
Valtiovallan kolmijakoon rakentuvassa oikeusvaltiossa muiden valtiomahtien eli lainsäätäjän ja hallitusvallan edustajien ei pitäisi arvostella tuomiovaltaa käyttävien tuomioistuimien yksittäisiä ratkaisuja, sillä tämä koetaan helposti pyrkimykseksi ohjata ja määrätä tuomioistuinten lainsoveltamista.
Tapauskohtaisen riippumattomuden ohella myös tuomioistuiminen rakenteellinen riippumattomuus, jota Halila ei kirjoituksessaan lähemmin käsitellyt, olisi pystyttävä turvaamaan.
Tässä suhteessa tärkeitä kysymyksiä ovat mm. tuomareiden nimittämisjärjestelmä, koulutus, palkkaus ja sivutoimet, tuomioistuimien tulosohjausjärjestelmä sekä tuomioistuinten hallinto.
Rakenteellisen riippumattomuudenkaan osalta ei riitä, että tuomioistuimet ja tuomarit ovat tosiasiallisesti riippumattomia ja puolueettomia, vaan lisäksi vaaditaan, että ne myös näyttävät tältä myös ulospäin, toisin sanoen riippumattomuuden ja puolueettomuuden tulee olla uskottavaa.
Tuomioistuinten keskushallinto tulisi järjestää tavalla, joka ei vaaranna tuomareiden ja tuomioistuin riippumattomuutta. Tätä on edellytetty monissa kansainvälisissä suosituksissa kuten esimerkiksi YK:n yleiskokouksen v. 1985 hyväksymässä tuomareiden riippumattomuuden perusperiaatteita koskevassa julistuksessa.
Ruotsissa, Tanskassa, Norjassa ja Islannissa tuomioistuinten keskushallinto onkin juuri tuomioistuiminen riippumattomuuden toteutumiseksi erotettu oikeusministeriöstä ja sitä varten on perustettu erityyppisiä keskushallintoyksikköjä, joille on yhteistä, että päätösvaltaa käyttävät tuomarit. Vastaavantyyppinen järjestely on toteutettu myös ainakin Alankomaissa ja Irlannissa, Saksassa on tehty sitä koskeva esitys.
Suomessa sen sijaan tuomioistuinten keskushallinto on keskitetty oikeusministeriölle; myös tuomarin virkojen täyttämistä varten perustettu tuomarinvalintalautakunta kuuluu oikeusministeriön hallinnonalaan.
Tuomioistuinten tulosohjauksessa oikeusministeriön asema ja rooli on hyvin keskeinen. Muita tärkeitä oikeusministeriölle kuuluvia tehtäviä ovat tuomioistuinlaitoksen organisaation ja toiminnan kehittäminen sekä tuomioistuinten toimintaedellytysten turvaaminen.
Myös tuomareiden täydennyskoulutuksen suunnittelusta ja toteutuksesta vastaa oikeusministeriö, mitä on syystä kritisoitu.
Tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitea esitti joulukuussa 2003 jättämässään mietinnössä (KM 2003:3) tuomioistuinlaitoksen keskushallinnon kehittämistä oikeusministeriöstä erillisen keskushallintoyksikkömallin pohjalta.
Tämän oikeusministeriöstä erillisen ”tuomioistuinhallituksen” tai -johtokunnan” avulla voitaisiin huomattavasti tehostaa tuomioistuinten kehittämistä ja antaa tuomioistuimille niiden tarvitsemaa tukea tuomioistuimissa meneillään olevassa laadunparannustyössä.
Olennaisinta olisi kuitenkin se, että ministeriöstä erillinen hallintoyksikkö takaisi ja voimistaisi tuomioistuinten riippumattomuutta ja selkiyttäisi tuomioistuinten asemaa ja julkisuuskuvaa yhteiskunnassa.
Suomi on ainoa pohjoismaa, jossa riippumatonta tuomioistuinlaitosta edelleen hallinnoi toimeenpanovallan edustajana oikeusministeriö. Tähän outoon asiantilaan olisi jo korkea aika saada muutos. Kun oikeusministeriö ei näytä lämmenneen komitean ehdotukselle, olisi asia syytä ottaa keskusteltavaksi eduskunnassa.
Tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitea ehdotti laajassa mietinnössään myös monia muita toimia, joilla tuomioistuimia tulisi lähimmän parinkymmenen vuoden aikana kehittää. Myöskään nämä ehdotukset eivät ole herättäneet oikeusministeriössä laajempaa kiinnostusta. Tätä osoittaa mm. se, että tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitean mietintöä ei mainita ministeriön kotisivuilla esiteltävien kehittämishankkeiden yhteydessä.
Jyrki Virolainen
lainkäytön professori
Ikaalinen
5. Näin siis kirjoitin vuonna 2004 Helsingin Sanomien mielipidesivulla.
6. Samaan asiaan puuttui hieman myöhemmin myös tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitean puheenjohtajana toiminut hovioikeuden presidentti Markku Arponen niin ikään Helsingin Sanomien mielipidesivulla 7.1.2005 julkaistussa kirjoituksessaan. Arposen kirjoitus on seuraavanlainen:
7. Tuomioistuinten keskushallinto uudistettava
Tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitea esitti joulukuussa 2003 jättämässään mietinnössä (KM 2003:3) tuomioistuinlaitoksen keskushallinnon kehittämistä oikeusministeriöstä erillisen keskushallintomallin pohjalta.
Joulukuussa 2004 valmistuneen lausuntoyhteenvedon mukaan korkein oikeus, kaikki hovioikeudet yhtä lukuun ottamatta ja kaikki lausunnon antaneet käräjäoikeudet yhtä lukuun ottamatta kannattivat oikeusministeriöstä erillisen keskusyksikön perustamista tai jatkovalmistelussa asian selvittämistä tältä pohjalta.
Hallintotuomioistuimet puolestaan eivät pitäneet erillisen keskusyksikön perustamista tarpeellisena.
Oikeusministeri Johannes Koskinen on kuitenkin jo lokakuussa 2004 Tuomaripäivän puheessaan torjunut julkisesti selvityksen käynnistämisen "mahdollisen tuomioistuimien hallinnosta huolehtivan keskusviraston perustamisesta". Samassa puheessa ministeri Koskinen on korostanut hovioikeuden roolia hovioikeuspiirinsä käräjäoikeuksien valvonnassa.
Oikeusministeriön ilmeisenä tavoitteena on, että korkeimman oikeuden ja varsinkin hovioikeuksien ohjausmahdollisuuksia käräjäoikeuksiin nähden lisättäisiin ja hovioikeuksien roolia omien tuomiopiiriensä lainkäytön ohjaamisessa vahvistettaisiin luomalla oikeudenhoitoalueita, joilla hovioikeudet vahvasti osallistuisivat käräjäoikeuksien tulosohjaukseen.
Vastaavasti korkein hallinto-oikeus ohjaisi hallintotuomioistuimia. Tästä huolimatta myös oikeusministeriölle jäisi lukuisia tulosohjaukseen liittyviä toimeenpanotehtäviä.
Oikeusministeriön suunnitelmat ovat ristiriidassa tuomioistuinten oikeusasteellisen riippumattomuuden kanssa ja vastoin pyrkimystä kehittää ministeriöstä strategisiin poliittisiin valmistelutehtäviin keskittyvä yksikkö siirtämällä ministeriöstä pois operatiiviset ja toimeenpanotehtävät.
Perustuslaissa ja monissa kansainvälisissä suosituksissa edellytetyn, oikeusvaltion vaatimukset täyttävän tuomioistuinten ja tuomareiden riippumattomuuden turvaisi oikeusministeriön kaavailemaa mallia paremmin kehittämiskomitean esittämä tavoite perustaa oikeusministeriöstä riippumaton keskushallintoyksikkö, jossa päätösvaltaa käyttävät tuomarit.
Tanskan tuomioistuinhallituksen mukaisesti päätösvaltaa käyttävässä keskusyksikön johtokunnassa tulisi olla vahvan tuomariedustuksen lisäksi asianajaja- ja syyttäjälaitoksen edustaja sekä jäseniä, jotka ovat erityisesti perehtyneet johtamiseen, kehittämiseen ja yleisiin yhteiskunnallisiin olosuhteisiin.
Näin varmistettaisiin se, että tuomioistuinten kehittämisessä otettaisiin huomioon tuomioistuinten asiakkaiden perustellut odotukset ja yhteiskunnan vaatimukset, eikä tuomioistuimia kehitettäisi pelkästään sisäisestä näkökulmasta.
Tämän jälkeen tuomioistuimet myös Suomessa olisivat oikeusvaltion edellyttämällä tavalla riippumattomia. Demokraattisuuden vaatimus täyttyisi siten, että eduskunta ohjaisi tuomioistuimia paitsi lakeja säätämällä myös budjetin kautta.
Tuomioistuinten riippumattoman aseman turvaamisen lisäksi uusi keskushallintomalli myös mahdollistaisi tuomioistuinten nykyistä tehokkaamman kehittämisen. Kun oikeusministeri on totaalisesti torjunut asian jatkovalmistelun, olisi asia syytä ottaa keskusteltavaksi eduskunnassa.
Viimeistään vaalien jälkeisen hallituksen hallitusohjelmaan olisi syytä ottaa selvä kannanotto siitä, että tuomioistuinten keskushallintoa aletaan uudistaa oikeusministeriöstä erillisen keskushallintomallin pohjalta.
Markku Arponen
hovioikeuden presidentti
tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitean
puheenjohtaja
Kuopio
8. Kolmisen vuotta sitten asiaan puuttuivat hovioikeuksien presidentit tekemällä oikeusministerille 9.12.2007 yhteisen esityksen tuomioistuinhallinnon uudelleen järjestämiseen liittyvän selvitystyön käynnistämiseksi.
9. Mainitussa esityksessä todetaan, että yleisten tuomioistuinten piirissä on vahvistunut käsitys tarpeesta tuomioistuinhallinnon uudelleen järjestämiseen tuomioistuinten riippumattomuutta ja tuomioistuinten toimintaedellytyksiä vahvistavalla tavalla. Uudistaminen olisi presidenttien mukaan monestakin syystä ajankohtaista ja tarpeellista. Presidentit ovat nostaneet esille kysymyksen, onko nykyinen hallintomalli, jossa tuomioistuinten hallinto kuukuu oikeusministeriölle, sopusoinnussa tuomareiden ja tuomioistuinten asemaa käsittelevien kansallisten ja kansainvälisten normien ja sopimusten kanssa. - Suomeksi sanottuna presidentit olivat siis huolissaan siitä, että nykymalli on ristiriidassa tuomioistuinten riippumattomuuden kanssa.
10. Esityksessä viitataan muun muassa valtiontalouden tarkastusviraston käräjäoikeuksien tulosohjauksesta ja johtamisesta laatimaan toimintakertomukseen 125/2006, jossa on suositeltu edellytysten selvittämistä sekä keskushallintoyksikön pohjalle rakentuvalle tuomioistuinhallinnolle että nykyisen keskushallinnon kehittämiselle. Mainitussa kertomuksessa on katsottu, että lainkäyttötoiminnan perustuslaissa määritelty riippumattomuus lainsäädäntövallasta ja toimeenpanovallasta aiheuttaa tuomioistuinlaitoksen ja yksittäisten tuomioistuinten johtamisessa sekä tulosohjausjärjestelmän
vakiinnuttamisessa ongelmia, joita muualla valtionhallinnossa ei ole.
11. Vihdoin myös oikeusministeriössä herättiin ja siellä käynnistettiin tuomioistuinhallinnon uudistamista koskeva selvitystyö. Selvitystyössä ei ole kuitenkaan haluttu pitää mitenkään korkeata profiilia, mikä ilmenee siitä, että selvityksen tekeminen annettiin yhden ainoan henkilön eli yliopiston julkisoikeuden amanuenssin tehtäväksi. Anni Tuomelan laatima selvitystyö valmistui vuonna 2009 ja se on julkaistu oikeusministeriön julkaisusarjassa 2009:3.
12. Anni Tuomelan työn lähtökohtana voidaan pitää selvityksen sivulla 9 olevaa toteamusta: Tuomioistuinlaitos Suomessa toimii hyvin, se vastaa hyvin kansallisiin oikeusvaltiovaatimuksiin ja on kansainvälisestikin tarkasteltuna riippumaton. (Mistähän amanuenssi tämän mahtaa tietää, olisiko evästystä tullut toimeksiantajalta eli OM:ltä?) Selvityksen lähtökohta on selkeästi nykytilaa puoltava ja säilyttävä, kriittinen ja uudistushaluinen näkemys vaikuttaa jäävän vähäiseksi.
13. Selvityksen sisältöä on kuvailtu mietinnön alkulehdellä näin:
Selvityksessä kuvataan tuomioistuinlaitoksen keskushallinnon uudistamistarpeiden tarkastelun kannalta keskeisiä tekijöitä. Selvitys pohjaa tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitean mietinnön 2003:3 tuomioistuinlaitoksen keskushallintoa koskeviin kehittämisajatuksiin. Selvityksen perusteella on mahdollista tehdä päätös tuomioistuinhallintoa koskevista jatkokehittämistarpeista.
Selvityksessä tuodaan esiin tuomioistuinten keskushallinnon kehittämisen kannalta oleelliset oikeudelliset edellytykset, jotka tulee velvoittavina ottaa huomioon mahdollisista kehittämistoimenpiteistä päätettäessä. Näitä oikeudellisia vaatimuksia ovat perustuslaista löytyvät vallan kolmijako-oppi sekä siihen liittyvä tuomioistuinlaitoksen, tuomioistuinten ja tuomareiden riippumattomuuden vaatimus. Lisäksi Suomen perustuslaissa on erillinen säännös ylimpien tuomioistuinten valvontatehtävästä. Oikeudellisesti sitovat myös erilaiset kansainväliset normistot, jotka painottavat tuomioistuinten riippumattomuuden merkitystä tuomioistuinten hallintoa järjestettäessä. Valtion taloushallintoa ja tulosohjausta koskevat normistot sekä oikeudelliseen normistoon perustuva velvollisuus toiminnan laadun varmistamiseen kuuluvat nekin oikeudellisiin vaatimuksiin.
Tuomioistuinlaitoksen hallinnon kehittämisen kannalta ovat oleellisessa asemassa myös erilaiset toimintaympäristön muutokset, hallinnon yleiset kehittämistavoitteet sekä kansainvälinen kehitys. Selvityksessä on tarkasteltu keskushallinto-organisaatioiden kehittämistä Suomessa. Tarkastelun kohteena ovat syyttäjälaitoksen, ulosottolaitoksen, poliisihallinnon ja rikosseuraamusalan uudelleenorganisoinnit sekä tuomareiden valintaan, valvontaan ja koulutukseen liittyvän hallinnon kehittäminen. Kansainvälistä kehitystä tuomioistuinhallinnon osalta tarkastellaan esimerkkivaltioiden kokemusten valossa. Tarkasteltavana ovat Ruotsin, Norjan, Tanskan, Hollannin, Irlannin, Itävallan ja Viron järjestelmät sekä erilaisten kansainvälisten vertailujen tulokset.
Selvityksessä tuodaan esiin tuomioistuinlaitoksen keskushallinnon järjestämisvaihtoehdot, joita edellä esitettyjen tekijöiden valossa tulisi tarkastella: nykyisen oikeusministeriövetoisen keskushallinnon kehittäminen, erillisen tuomioistuinten keskushallintoyksikön perustaminen, ylimpien oikeuksien ja hovioikeuksien varaan rakennettu keskushallinto sekä oikeusministeriöstä erillisen tuomarijohtokunnan perustaminen.
14. Anni Tuomelan selvitys kokonaisuudessaan löytyy tästä.
15. Voidaan todeta, että Tuomelan selvityksessään esittelemät eri kehittämisvaihtoehdot on käyty läpi laajasti jo tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitean mietinnössä (KM 2003:3).
16. Tuomelan selvityksen julkaiseminen yhteydessä oikeusministeriö laati tiedotteen, jossa esitettiin "toivomus", että mainittu taustaselvitys antaisi "hyvät edellytykset asiasta käytävään keskusteluun ja toimisi myös pohjana harkittaessa jatkotoimenpiteitä." Tiedotteessa luvattiin, että ministeriö järjestäisi syksyllä 2009 "laajan seminaaritilaisuuden," jossa toivotaan erityisesti tuomioistuinten ja eri sidosryhmien näkemyksiä nykytilanteesta ja hankkeen etenemisvaihtoehdoista.
17. Minulla ei ole tietoa, onko tämä seminaaritilaisuus pidetty ja onko siitä olemassa jokin kirjallinen dokumentti. Yliopistotutkijoita tällaisiin seminaareihin ei ole enää aikoihin ollut tapana kutsua. Tuomelan selvitys ei tiettävästi ole ollut lausuntokierroksella tuomioistuimissa tai eri "sidosryhmissä."
18. Vaasan hovioikeuden entinen presidentti Erkki Rintala puuttui asiaan Helsingin Sanomissa 6.8.2010 julkaistussa Vieraskynä-kirjoituksessaan. Rintala ruoti erinomaisen selkeässä esityksessään useita ajankohtaisia epäkohtia Suomen oikeuslaitoksessa. Tässä yhteydessä on tärkeä todeta, että Rintala vaati kirjoituksessaan, että tuomioistuinhallinto olisi erotettava poliittisesta hallintoelimestä riippumattomaksi, kuten esimerkiksi muissa Pohjoismaissa on tehty.
19. Kansanedustaja Jacob Söderman tiedusteli 9.8.2010 päivätyssä kirjallisessa kysymyksessään, onko hallitus tietoinen Erkki Rintalan mainitussa kirjoituksessa esiin tuomista vakavista ongelmista maamme oikeuslaitoksen kehittämisessä ja, jos on, mihin toimenpiteisiin hallituksen on tarkoitus ryhtyä? Söderman mainitsi kysymyksessään, että perustuslakivaliokunta on mietinnössään PeVM 1/2010 vp pitänyt tarpeellisena, että "tuomioistuinten hallinnon uudistamista valmistelua jatketaan sellaisten vaihtoehtojen pohjalta, jotka turvaavat tuomioistuinten riippumattomuuden ja edistävät perustuslain ja ihmisoikeussopimusten takaama oikeusturvaa."
20. Oikeusministeri Tuija Brax oli Södermanin kysymykseen puheena olevalta osin vastatessaan hyvin niukkasanainen. Brax nimittäin totesi 31.8.2010 päivätyssä vastauksessaan lakonisesti vain seuraavaa:
- Suomessa tuomioistuinlaitoksen keskushallintotehtävät kuuluvat oikeusministeriölle ja erityisesti sen oikeushallinto-osastolle. Kansainvälinen kehitys ja myös pohjoismaiset mallit ovat johtaneet siihen, että tuomioistuinlaitoksen keskushallinnon järjestämistä on myös Suomessa selvitetty. Oikeusministeriön toimesta on laadittu "Tuomioistuinlaitoksen keskushallinnon kehittämistä koskeva selvitys" (Oikeusministeriön julkaisu 2009:3). Kuluvan vuoden aikana ministeriössä linjataan hankkeen jatkovalmistelun suuntaviivat ja tavoitteet, jotka mahdollisesti voidaan kirjata seuraavan hallituksen ohjelmaan. Asian jatkoselvittely on tarpeen muun muassa siksi, että muissa Pohjoismaissa erillisen tuomioistuinviraston perustaminen on aiheuttanut merkittävän henkilökunnan lisätarpeen, jopa kaksinkertaistanut hallintohenkilökunnan määrän.
21. Tässäkin uudistuksessa oltaisiin siis törmäämässä rahanpuutteeseen. On kuitenkin hieman vaikea uskoa, että erillisen hallintoyksikön perustaminen tuplaisi tarvittavan hallintohenkilökunnan määrän. Suurin osa uuden yksikön hallintohenkilökunnasta rekrytoitaisiin tehtäviinsä oikeusministeriön oikeushallinto-osastolta, jossa virkojen määrää vastaavasti supistuisi.
22. Korkeimman oikeuden presidentti Pauliine Koskelon on käsitellyt tuomioistuinten riippumattomuutta ja tuomioistuinten keskushallinnon järjestämistä muun muassa vuoden 2006 tuomaripäivillä Turussa. Hän totesi, että vaikka riippumattomuuden periaate tunnustetaan periaatteessa ja lainsäädännössäkin, se ei aina merkitse sitä, että tosiasialliset järjestelmät ja toimintatavat olisivat tuon periaatteen vaatimusten mukaiset.
23. Koskelon mukaan tapa, jolla talousarviolainsäädännön ja ohjausjärjestelmän vaatimukset on osoitettu tuomioistuimille, on tuomioistuinten riippumattomuuden valossa ollut arveluttava. Tuomioistuimet eivät ole ministeriön palveluntuottajia, vaan päinvastoin tuomioistuinhallinnon tulisi olla tuomioistuinlaitoksen tukipalveluiden tuottaja. Talousarviolainsäädännössä ja siihen pohjautuvassa hallintotoiminnassa tämä lähtökohta on Koskelon mukaan hämärtynyt. Hallinnon asettamia vaikuttavuustavoitteita ei voida käyttää tuomioistuinten lainkäytön ohjaamiseen. Tuomioistuinten resurssointi on sidottava niille perustuslain nojalla kuuluviin tehtäviin ja niistä johtuviin vaatimuksiin, ei hallinnon asettamiin vaikuttavuustavoitteisiin.
24. Koskelon mukaan on vaikea välttyä siltä vaikutelmalta, että kahden perusteiltaan erilaisen roolin, ministeriöroolin ja tuomioistuinhallinnon roolin, hoitaminen saman katon alla oikeusministeriössä ei oikein toimi. Koskelo ilmoittikin yhtyvänsä professori Kaarlo Tuorin tulosohjausjärjestelmää koskevassa lausunnossa esittämään käsitykseen tuomioistuinlaitoksen keskushallinnon uudelleen järjestämisen ajankohtaisuudesta nykyisessä tilanteessa. Riippumaton tuomioistuinlaitos tarvitsee Koskelon mukaan vahvaa tuomioistuinhallintoa, joka ymmärtää tuomioistuinten valtiosääntöisen roolin ja oman roolinsa sekä näiden suhteet ja joka pystyy tekemään hallinnonhaarojen toiminnan ymmärrettäväksi. Koskelon mukaan keskushallintoon sisältyvien puhtaasti operatiivisten toimintojen ylin johtamisvastuu soveltuu ylipäänsä huonosti ministerin ja ministeriön tehtäväkenttään.
25. Yhteenvetona edellä esitetystä voidaan todeta, että varsin monissa eri yhteyksissä on esitetty perusteltuja vaatimuksia tuomioistuinlaitoksen keskushallinnon kehittämisessä niin, että tuomioistuimet irrotettaisiin poliittisen elimen eli oikeusministeriön alaisuudesta. Tästä huolimatta uudistustyö, jotka on jo pohjustettu varsin kattavasti, ei vain ole saatu oikeusministeriössä kunnolla edes liikkeelle. Missä siis vika?
26. Kuten edellisessä blogijutussa jo mainitsin, hallintotuomioistuimet ja erityisesti KHO:n presidentti Pekka Hallberg haraavat voimakkaasti vastaan, kun on kyse tuomioistuinlaitoksen itsenäisen keskushallintoyksikön perustamisesta. Hallberg on esittänyt eri yhteyksissä kriittisiä huomioita ehdotukseen perustaa oikeusministeriöstä erillinen oikeushallintovirasto sekä erityisesti tämän ehdotuksen suhteesta korkeimpien oikeuksien valtiosääntöiseen tehtävään. Hallberg painotti 11.5.2007 antamassaan lausunnossa ”Oikeusministeriön ja tuomioistuinten yhteistyö sekä oikeushallinnon kehittäminen”, että tuomioistuin on samanaikaisesti sekä tuomiovaltaa käyttävä valtion orgaani että valtion virastokoneiston yksikkö, jonka hallinto on hoidettava yhteistyössä tuomioistuinten ja hallintoviranomaisten kanssa riippumattomuus turvaten.
27. Hallbergin mukaan ylimmille tuomioistuimille perustuslain (99 §) mukaan kuuluvaa valvontatehtävää ei voida sivuuttaa ja säätää vastaavanlaisia tehtäviä hallintoviranomaiselle, oikeusministeriölle tai erikseen perustettavalle oikeushallintoviranomaiselle. Lisäksi Hallberg korosti, että valtiosäännön lähtökohdista ja hallinnon yleisten periaatteiden kannalta ajatukset sellaisesta virastosta, joka voisi ohi oikeusministeriön antaa hallitus- ja eduskuntakäsittelyyn budjettiesityksiä, poikkeavat täysin perustuslain 7 luvun talousluvusta ja talousarvioesityksen kokonaisuusajattelusta.
28. Hallberg ei ole myöskään nähnyt taloudellisia syitä, jotka puoltaisivat erillisen hallintoviranomaisen mallia. Välikäsi oikeushallintoasioissa vähentäisi mahdollisuuksia saada ymmärrystä oikeudenkäytön edellytyksiin hallitustasolla ja budjettineuvotteluissa. Oikeuslaitoksen näkökulmaa tulee budjettiesitystä tehtäessä olla edustamassa oikeusministeri valtioneuvostossa. Hallberg on maininnut myös sen, että hallintoyhteistyö oikeusministeriön kanssa on toiminut ja että lähtökohtana tulisi tuomioistuinten työn tukemisessa olla nykyisen järjestelmän vahvistaminen.
29. Hallberg näyttää onnistuneen pelottelemaan oikeusministeriön ja hallituksen maalailemallaan vaikeuksilla, joita erillisen tuomioistuinyksikön perustaminen aiheuttaisi. Nuo vaikeudet eivät kuitenkaan voi olla ylitsepääsemättömiä, sillä onhan niistä selvitty esimerkiksi muissakin pohjoismaissa. Kuten korkeimman oikeuden presidentti Koskelo on huomauttanut, tuomioistuinlaitoksen keskushallinnon uudelleen järjestämisessä ei ole kysymys, kuten Hallberg väittää, puuttumisesta perustuslain 99 §:ään, jossa säädetään KKO:n ja KHO:n asemasta maan ylimpinä tuomioistuimina, vaan yksinomaan kajoamisesta oikeusministeriön tehtäviin.
30. Luultavasti Pekka Hallbergin vastustamisessa on pohjimmiltaan kyse siitä, että hän on onnistunut luomaan oikeusministereihin, ministeriön virkamiehiin ja muihinkin ministeriöihin hyvät suhteet "hallituksen miehenä", johon on turvauduttu "monessa" ja joka tuntuu saavan oman tuomioistuimensa asiat järjestymään oikeusministeriön kanssa paremmin kuin esimerkiksi kollegansa KKO:ssa. Hallberg kyllä puhuu oikeusvaltiosta lämpimästi tai lämpimikseen, mutta käytännössä oikeusvaltioajattelun periaatteet ovat saaneet hänen kohdallaan usein väistyä "yleisen edun" tieltä.
31. Meneillään ovat hallitusneuvottelut, joista näyttää muodostuvan ennätyspitkät. Voisiko meillä jo Juhannuksena olla uusi poliittinen hallitus? Tuolloin tiedetään, sisältyykö hallitusohjelmaan jokin maininta tuomioistuinlaitoksen keskushallinnon uudistamisesta. Pahoin pelkään, ettei sisälly, tai jos sisältyy, niin jotain ympäripyöreää, mikä ei johtane tälläkään hallituskaudella uudistustyön aloittamiseen.
32. Kappaleiden 16 ja 17 osalta seuraavassa hieman lisätietoa. Minulle toimitettiin tänään ystävällisesti oikeusministeriöstä 7.12.2009 pidetyn seminaaritilaisuuden pöytäkirja puheenvuoroineen.
33. Seminaarissa puhunut oikeusministeri Tuija Brax tuntui suhtautuvan epäilevästi oikeusministeriöstä erillisen keskushallintoyksikön perustamiseen. Hän katsoi, että mahdollinen uuden keskusviraston - uudesta hallintoyksiköstä ei kuitenkaan ole pakko tehdä virastotyyppistä - perustaminen on niin iso asia, että siitä tulisi päättää seuraavissa eli juuri nyt meneillään olevissa hallitusneuvotteluissa. Muutoin Brax tyytyi puheenvuorossaan lähinnä puolustelemaan ministeriötään arvostelulta, jota tuomioistuimista on kohdistettu ministeriöön tuomioistuinten kehittämisessä ilmenevien puutteiden johdosta. Braxin mukaan on selvää, että jos uusi keskusvirasto päätetään perustaa, se tullaan "alueellistamaan", ilmeisesti siis sijoittamaan Helsingin ulkopuolelle.
34. Presidentti Koskelo ilmoitti KKO:n kannattavan oikeusministeriöstä erillistä keskusvirastomallia, pohjoismaisista malleista hän kannatti Tanskan mallia. Siinä ei toimita niin, että jokainen laitos (tuomioistuinyksikkö) tekisi budjettiesityksen suoraan parlamentille. Tanskan mallissa tuomioistuinten budjetista viime kädessä vastaa oikeusministeri, mutta sen valmistelee tuomioistuinvirasto itse ja neuvottelee siitä suoraan valtiovarainministeriön kanssa. Tässä mallissa tuomioistuimet kuuluvat oikeusministeriön budjettiin, josta oikeusministeri vastaa. Yksittäinen virasto eli siis tuomioistuinyksikkö voi kyllä kääntyä budjettikysymyksissä suoraan parlamentin puoleen, mutta näin ei ole kuitenkaan tähän mennessä jouduttu vielä kertaakaan tekemään.
35. Erillisen tuomioistuinviraston tai mun nimisen keskushallintoyksikön perustamista kannattivat myös muun muassa valtakunnansyyttäjä Matti Kusimäki, joka korosti, että hänen johtamansa VKSV on oma keskushallintoyksikkönsä ja että Suomen syyttäjälaitos on "maailman riippumattomin syyttäjälaitos," Rovaniemen hovioikeuden presidentti Esko Oikarinen, professori Kaarlo Tuori ja asianajaja Markku Fredman. Käräjätuomari Pekka Louhelainen, joka edusti Käräjätuomarit ry:tä, sen sijaan tuntui olevan hieman epäilevän kyseisen uudistuksen suhteen. Hän epäili muun muassa sitä, että myös keskusvirastomalliin saattaisi aiheuttaa tiettyjä riippumattomuusongelmia. Louhelaisen mukaan keskusvirasto voisi muodostua tarpeettomaksi väliportaaksi, jos ministeriö kuitenkin valmistelee tuomioistuinten budjettia.
36. Kaarlo Tuori ilmoitti seminaarissa olevansa erillisen keskushallintomallin kannattaja, sillä erityisesti tuomioistuinten riippumattomuus perustelee sanottua mallia. Nykyinen hallintomalli on perustuslainmukainen, mutta erillinen keskusvirasto korostaisi riippumattomuutta enemmän. Erillisen yksikön malli ei olisi Tuorin mukaan ristiriidassa perustuslain 99 § :ssä säännellyn ylimpien tuomioistuinten valvontatehtävien kanssa eikä se olisi ongelmallinen myöskään tuomareiden riippumattomuuden kannalta (vrt. ed. Louhelaisen lausumaa), koska viraston tehtävissä ei ole kyse sellaisista tehtävistä, jotka perustuslakivaliokunta on arvioinut tuomioistuinten riippumattomuutta vaarantaviksi.
37. Seminaarissa puhuneista osanottajista ainoastaan KHO:n Pekka Hallberg tuntui olevan selkeästi uuden keskushallintoyksikön perustamista vastaan. Myös hän epäili, että keskusvirastoon saattaa liittyä samoja riippumattomuusongelmia kuin nykyisessä organisaatiomallissakin (vrt. ed. Tuori) ja että virasto olisi vain "välikäsi" ministeriön ja tuomioistuinyksikköjen välillä. Hallberg totesi lopuksi kantansa erillisen keskusviraston perustamiseen olevan kriittinen, mutta avoin ja keskusteleva.
38. Seminaari päättyi puheenjohtajan toteamukseen, jonka mukaan keskustelussa näytti vallitsevan yksimielisyys siitä, että jatkoselvitystä tuomioistuinlaitoksen kehittämisvaihtoehdoista tarvitaan. Kysymyksessä näyttäisi puheenjohtajan mukaan tulevan se, mitä tulisi selvitetään.
39. Hoh-hoijaa, tässä sitä sitten ollaan! Asiaa on vatvottu eri selvittelyelimissä ja keskusteluissa kymmenen vuotta, tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitea asetettiin vuonna 2001), mutta yhä vain asiassa tunnutaan olevan ikään kuin lähtökuopissa. Pitäisi selvittää, mitä asioita olisi tarpeen selvittää!
8 kommenttia:
Eräs näkökulma liittyy siihen, missä määrin OM:n vastustuksen takana on kaupungilla liikkuva "varma" huhu, jonka mukaan mahdollinen tuomioistuinvirasto sijoitettaisiin Rovaniemelle. Tähänhän Braxkin epäsuorasti viittaa.
Siirto merkitsisi nykyisen OM:n oikeushallinto-osaston virkamiesten osittaista alueellista. Nämä samat henkilöthän virkamiehinä siirtoa ja ovat näin hyvissä asemissa hankkeen torppaamisessa.
Pitäisi saada joku järjestely, että myös laillisuusvalvojien nahkapäätöksistä voisi valittaa Eurooppaan. Tuo kreikkalaisministerien tapaus on aika lailla yks yhteen Koskisen tapauksen faktojen kanssa.
Nyt menee Braxilla aika muuhun puuhasteluun, kun pitää saada kaksi maan toimivinta hovioikeutta samalle viivalle muiden hovioikeuksien kanssa, ja mitenkäs se yksinkertaisimmin muuten sujuisi, kuin lakkauttamalla/yhdistämällä Itä-Suomen ja Kouvolan hovioikeudet Koillis-Suomen hovioikeudeksi Kouvolaan. Vai olisiko Kouvostoliiton hovioikeus osuvampi nimi?
Tuomioistuinten keskushallinto?
Mahtaako vaikuttaa myös siihen, että lopultakin tuomarien nimitykset onnistuisivat niin, ettei aina virkoihin nimitettäisi ns. jakojäännöksiä. Josko lopultakin saisimme tuomarikunnan, joka olisi tasokas ja kestäisi kansainvälisen vertailun.
Ei riitä, että tuomarikunnasta noin 30 prosenttia on päteviä. Veronmaksajat ansaitsevat kunnon tuomarit ja nimenomaan alituomarit.
Veronmaksajat vaativat sitä.
Jos keskitetty ja eriytetty tuomioistuinhallinto pystyy korjaamaan tämän valtavan epäkohdan, on se tervetullut.
OM:n tuomioistuinhallintoseminaarissa paikalla olleena voin vahvistaa blogistin kuvauksen siellä esitetyistä lausumista. Brax mainitsi Rovaniemen kahdestikin, eikä pointti taatusti mennyt keneltäkään ohi. Nyt toisaalta ei enää kepu ole ohjaksissa, eli ehkä tuomioistuinhallitusta nyt voitaisiin lähteä pohtimaan avoimesti ilman alueellistamispelotteluita. Hallberg luonnollisesti asetteli sanansa hyvin taiten, mutta ei hänenkään asenteensa jäänyt epäselväksi.
Kirjalliseen kysymykseen annettu vastaus kertoo sen, mistä on kyse: rahasta. Ei haluta yhtään panostaa oikeuslaitokseen lisää, päinvastoin.
Ei myöskään periaatteellisesti tärkeää PL 106 §:n ilmeisyyskriteeriä haluta poistaa (niin tehtiin juuri Ruotsissa), koska olisi muka niin kamalaa, jos tuomarit tällä lailla voisivat "ohittaa" demokraattisesti valitun perustuslakivaliokunnan, jos yksittäistapauksessa perusoikeussuoja sitä edellyttäisi (= perustuslakivaliokunnan kannanotot ovat suurelta osin ensi kauden kansanedustajien 2-5 valtiosääntöoikeuden professorin lausuntojen pohjalta antamia sellaisista ja vain sellaisista asioista, jotka HE/puhemiesneuvosto on sinne sattunut viemään).
Presidentti Halosen hyväksi on sanottava se, että hän muistutti Amnestyn vuosipäiväjuhlissa viime viikonloppuna edellisen eduskunnan edellyttäneen, että uuteen hallitusohjelmaan otetaan mukaan hallituksen pitkäjänteinen perusoikeusstrategia, ja myös korvamerkitään siihen riittävät resurssit. Yksi osa tätä pitäisi ehdottomasti olla tuomioistuinhallinnon uudelleenorganisointi, jotta tuomioistuinlaitos saisi paljon tarvittavaa rakenteellista riipumattomuutta, ja miksei niitä lisäresurssejakin.
Olisin kyllä aidosti yllättynyt, jos "tämmöisiin ihme oikeusvaltiohöpinöihin" haluttaisiin oikeasti säätytalolla puuttua. Toisaalta olisin mielelläni pessimismissäni väärässä.
Tuo anonyymin mainitsema PL 106 § on todella merkittävä ja merkillinen säännös. Se kahlitsee tuomioistuinten lain soveltamista ja laillisuuskontrollia. Kyseisessä säännöksessä nimittäin lausutaan, että jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle.
Tuomioistuin voi siis poiketa lainsäännöksestä ja jättää säännös soveltamatta vain siinä tapauksessa, että sen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain säännöksen kanssa.
Jos lain perustuslainmukaisuus on tutkittu jo lakia säädettäessä perustuslakivaliokunnassa, on tuomioistuimen yleensä lähdettävä siitä, että ilmeistä ristiriitaa ei ole. Näin ovat valtiosääntöoppineet esittäneet.
Lainsäätäjä ei ole siis vieläkään luottanut tuomioistuimiin, mitä tulee lakien perustuslainmukaisuuden jälkikontrolliin.
Valtiosääntöoppineet eivät näytä kiinnittäneen asiaan kriittistä huomiota, eivät HS:n eilisessä artikkelissa eivätkä muussakaan yhteydessä.
Itse olen ollut sillä kannalla, että PL 106 §:ssä oleva ilmeisyyskriteeri tulisi poistaa. Kirjassani Lainkäyttö (1995 s. 194-199) jo puhuin sen puolesta, että tuomioistuimille annettaisiin yksittäistapauksissa rajoituksista vapaa valta lakien perustuslainmukaisuuden valvontaan.
"...keskushallintoyksikkö, jossa päätösvaltaa käyttävät tuomarit."
Uskooko blogisti, että jokin kerran pari kuukaudessa kokoontuva johtokunta käyttäisi aidosti päätösvaltaa? Eikö takana olisi jokin vakinainen virkamies, joka vetelisi kulisseissa naruista. Todelinen ongelma Suomessa on se, että oikeusvaltiota pidetään liian itsestään selvänä eikä siihen olla valmiita panostamaan, toisin kuin esim. Virossa.
Suomi ei täytä oikeús- eikä hyvinvointivaltion kriteereitä, liekö siihen poliittisella eliitillä, saati suurella yleisöllä, mitään halua.
Tuomioistuinten kuuluminen oikeusministeriön alaisuuteen toisintaa vanhaa perisuomalaista hallintoalamaisen ajatusta, joka toki meille sopii asiaa historiallisesta perspektiivistä tarkastellen. Olemmehan entisiä venäläisiä ja ruotsalaisia, aluskansaa.
Tässä toimeenpanovallan ja tuomiovallan rakenteellisessa yhteydessä on kaikuja suomalaisesta korruptiosta, jolle tyypillistä on se, että suomalaiset virkamiehet ja poliitikot haluamiaan intressejä edistääkseen tekevät lehmänkauppoja ohi muodollisten sääntöjen eri tahojen kanssa ja se on yleisesti hyväksyttyä. Tämä on kulttuurillinen jäänne ajalta, jolloin olimme eri suurvaltojen aluskansana. Tämä aluskansanajattelun heijastuma toisintuu tuomiosituinten sekä oikeusministeriön keskinäisessä rakenteessa.
Anekdoottina todettakoon, että muualla maailmassa, etenkin vanhojen kansakuntien kohdalla, näistä lehmänkaupoista virkamiehet ja poliitikot sentään tajuavat ottaa rahaa vastaan....
Kiitoksia blogistille mainiosta oikeuspoliittisesta keskustelusta!
Lähetä kommentti