torstai 7. lokakuuta 2021

1160. Ylioppilaskunnan pakkojäsenyys pysyy KHO:n päätöksellä (KHO 2021:140)

Ylioppilaskunnan pakkojäsenyys on herättänyt viime aikina polemiikkia ja siitä on haluttu päästä eroon. Toistaiseksi tuloksetta. Nyt asia on viety ensimmäistä kertaa Suomen ylimmän hallintotuomioistuimen eli korkeimman hallinto-oikeduen (KHO) tutkittavaksi. Se antoi päätöksensä eilen 6.10. Selostan sitä tässä kirjoituksessa ja lisään sitten muutaman oman kommentin.

1. Turun yliopistossa opiskeleva A pyysi 28.10.2018, että hänelle myönnetään ero Turun yliopiston ylioppilakunnasta ilman, että hän menettää opiskeluoikeutensa yliopistossa. A vaati myös  jäsenmaksun palauttamista tietltäajalta. A:n mukaan yliopistolaissa säädetty pakkojäsenyys ylioppilaskunnassa on il 1meisesti ristiriidassa perustuslain kanssa.

2. Turun ylioppilaskunnan hallitus hylkäsi 15.11.2018 A:n pyynnön, samoin 29.11.2018 A:n päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen.

3. A valitti valitti oikaisuvaatimukseen annetusta päätöksestä Turun hallinto-oikeuteen.

4. Hallinto-oikeus tutki A:n esittämät vaatimukset hallintoriita-asiana ja hylkäsi 3.11.2020 antamallaan päätöksellö hakemuksen. - Asian käsittely hallinto-oikeudessa kesti siis noin kaksi vuotta.

5. Korkein hallinto-oikeus (KHO), jonne A valitti hallinto-oikeuden päätöksestä, totesi Finlexissä julkaistavan eli ennakkopäätökseksi tarkoitetun ratkaisunsa (KHO 2021:140) aluksi, että asiassa oli kyse siitä, oliko ylioppilaskunnan pakkojäsenyyttä koskeva yliopistolain 46 §:n säännös jätettävä soveltamatta sen vuoksi, että sen soveltaminen olisi perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvatun yhdistymisvapauden kanssa tilanteessa, jossa muutoksenhakija on ilmoittanut haluavansa erota ylioppilaskunnasta ja vaatinut jäsenmaksun ylioppilaskuntaosuuden palauttamista. - Tässä selostetaan KHO:n ratkaisuselosteen yhteenvedon sisältöä.

6. KHO kiinnitti huomiota siihen, että perustuslain esitöiden mukaan sen 106 §:ssä ilmaistun ilmeisyysvaatimuksen oli katsottu edellyttävän, että ristiriita lain ja perustuslain välillä on selvä ja riidaton. Lain soveltamisen ja perustuslain ristiriitaa ei esitöiden mukaan voida pitää ilmeisenä, jos perustuslakivaliokunta on ottanut siihen kantaa lain säätämisvaiheessa ja katsonut, ettei ristiriitaa ole olemassa. KHO totesi, että myös myöhemmillä tulkinnoilla voi kuitenkin olla merkitystä arvioitaessa perustuslakivaliokunnan lainsäädäntövaiheessa esittämän nimenomaisen kannanoton painoarvoa.

7. KHO totesi edelleen, että perustuslakivaliokunta oli lausunnossaan PeVL 11/2009 vp katsonut, ettei ylioppilaskunnan pakkojäsenyys ollut perustuslain 13 §:n 2 momentin vastainen. KHO:n mukaan valiokunnan käytännössä oli mainitun lausunnon jälkeen esitetty muita lakeja arvioitaessa kannanottoja, joiden perusteella valiokunnan suhtautumista myös ylioppilaskunnan pakkojäsenyyteen yhdistymisvapauden rajoituksena voitiin nyttemmin pitää ainakin jossain määrin kriittisempänä. KHO:n mukaan niissä ei kuitenkaan ollut suoraan arvioitu ylioppilaskunnan pakkojäsenyyttä koskevan  sääntelyn perustuslainmukaisuutta eikä niistä ollut johdettavissa tältä osin valiokunnan kannan muutosta.

8. Perustuslakivaliokunnan myöhemmissä lausunnoissa oli sen sijaan edelleen tuotu esiin, että aiemmassa lausuntokäytännössä ylioppilaskunnan pakkojäsenyyden oli katsottu olevan, ammattikorkeakoulujen opiskelijakunnista poiketen, hyväksyttävissä etenkin sen vuoksi, että ylioppilaskuntaa oli vanhastaan pidettävä osana itsehallinnon omaavaa yliopistoa. Pelkästään ylioppilaskunnan tehtävissä tapahtuneet lainsäädännölliset muutokset eivät antaneet aihetta katsoa, että ylioppilaskunnan pakkojäsenyyttä koskevan sääntelyn soveltamista tuli pitää selvästi ja riidattomasti negatiivisen yhdistymisvapauden vastaisena. Yliopiston opiskelijoiden erilaiselle kohtelulle ammattikorkeakoulujen opiskelijoihin verrattuna oli puolestaan katsottava olevan yliopistojen perustuslaissa turvattuun itsehallintoon palautuvia hyväksyttäviä perusteita.

9. Johtopäätöksenään KHO päätyi katsomaan, että yliopistolain 46 §:n soveltaminen ei käsillä olevassa tilanteessa ollut perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.

10. KHO hylkäsi A:n valituksen. Lainkohdat: Yliopistolaki 46 §, Suomen pprustuslaki 6 § 1 ja 2 momentti, 13 § 2 ja 3 momentti, 106 ja 123 § 1 momentti. Muina oikeusohjeina PeVL 11/2009 vp, PeVL 24/2014 vp ja PeVL 33/2018 vp.

11. KHO:n kokoonpanoon kuuluivat jäsenet Suviranta, Helander, Lavapuro, Wirén ja Siimes. Lavapuro ja ma. oikeusneuvos Wirén olivat eri mieltä perusteluista. Heidän mukaansa yliopistolain 46 § ei ollut edes ristiriidassa - saati sitten ilmeisessä ristiriidassa (!) - perustuslain 13 §:n yhdistymisvapauden kanssa.

 -----

12. Ylioppilaskunnan pakkojäsenyys on ehtinyt herättää paljon porua etenkin sen jälkeen, kun ammattikorkeakoulujen opiskelijoilla ei ole säädetty vastaavanlaista pakkoa kuulua jäsenenä korkeakoulun oppilaskuntaan ja maksaa jäsenmaksua, joka ylioppilaskunnissa vaihtelee 42 ja 68 euron vuosimaksun välillä.

13. Minusta  KHO:n omaksuma kanta pitäytyä ratkaisussa tiukasti yliopistolain sanamuotoon osoittaa, ettei tuomioistuin ei ole halunnut ottaa oikeutta kehittävää roolia,johon prejudikaattituomioistuimella toki olisi mahdollisuus ja oikeus. Tämä olisi edellyttänyt irtaantumista jo aikansa eläneistä vanhoista näkemyksistä ja kannanoton perustamista lähinnä vain siihen, että ylioppilaskuntaa on "vanhastaan" pidetty osana itsehallinnon omaavaa yliopistoa. Yliopiston autonomia ei olisi toki ollut uhattuna, jos KHO olisi päätynyt toisenlaiseen lopputulokseen.

14. KHO:n perustelutapaa ei voida pitää pro et contra -tyyppisenä puntarointina, jossa annetaan tilaa ja painoarvoa myös valittua lopputulosta vastaan puhuville seikoille ja näkökohdille, vaan ratkaisussa on, niin minusta näyttää, voittopuolisesti korostettu yksinomaan hakemusta vastaan puhuvia muodollisia seikkoja ja pitäytymistä lain sanamuodon ohella tiukasti myös lain esitöiden perusteluihin ja perustuslakivaliokunnan lausuntoihin. Riiippumattomalta ylimmältä hallinto-oikeudelta voitaisiin kuitenkin kohtuudella edellyttää hieman itsenäisempää otetta, jossa pannaan painoa myös realistisille ja tässä tapauksessa opiskelijoiden oikeusturvaa korostaville näkökohdille. Pakkojäsenyys sopii nykyiseen yliopistomaailmaan ja yhteiskuntaan huonosti.

15. KHO:n edustama käsitys, jonka mukaan lain soveltamisen ja perustuslain ristiriitaa (PL 106 §) ei voida pitää ilmeisenä, jos perustuslakivaliokunta on jo ottanut siihen kantaa lain säämisvaihesssa ja katsonut, ettei ristiriitaa ole olemassa. Tässäkin kysymyksessä KHO nojautuu lähinnä vain perustuslain esitöissä esitettyyn näkemykseen. Asiasta voidaan perustellusti olla eri mieltä, muistamani mukaan mainittua kriteeriä ei ole oikeuskirjallisuudessa yksimielisesti hyväksytty.

16. KHO ei nojaudu ratkaisujensa perusteluissa juuri koskaan oikeuskirjallisuudessa esitettyihin kannanottoihin - tässä suhteessa korkein oikeus (KKO) on sitä vastoin osoittanut viime aikoina ilahduttavasti toisenlaista otetta. Ylioppilaskunnan pakkojäsenyyttä on tarkastellut äskettäin kriittisesti esimerkiksi Itä-Suomen yliopiston julkisoikeuden dosentti Matti Muukkonen (Edilex 2021:2). Hän pitää pakkojäsenyyttä ongelmallisena, mahdollisesti jopa perustuslain vastaisena.

17. KHO näyttää siis katsoneen, ettei sen tehtäviin ja rooliin kuulu oikeuden kehittäminen järkevillä ja oikeudenmukaisilla tulkinnoilla, vaan kyseinen epäkohta eli ylioppilaskunnan pakkojäsenyyden poistaminen edellyttää lainsäätäjän puuttumista asiaan.

16. Kansanedustaja Heikki Vestaman on äskettäin jättänyt ylioppilaskunnan pakkojäsenyyden poistamista koskevan lakialoitteen, jossa hän viittaa mm.  Matti Muukkosen edellä mainittuun artikkeliin. Vestmanin mukaan sanottu automaatio- tai pakkojäsenyys on muinaisjäännös, jolla ei ole enää perusteita.

17. Mutta vastarinta on sitkeää! Tätä osoittaa se, että opetus- ja kulttuuriministeriön asiaa pohtimaan asettama  selvitystyöryhmä edellyttää edelleen pakkojäsenyyden säilyttämistä. Pääperusteena ryhmä vetoaa yhä siihen, että ylioppilaskuntaa on vanhastaan pidetty osana itsehallinnon omaavaa yliopistoa. Kestämätön ja sangen yksipuolinen peruste, mutta sekin näköjään tuntuu yhä kelpaavan.

18. Sanotun selvitysryhmän puheenjohtajana toimi, kukapas muu kuin KHO:n entinen presidentti Pekka Hallberg. Ei siis mikään kovin suuri ihme, että KHO seurasi tänään annetulla päätöksellään perässä!

19. Viime aikoina on täysin perustellusti esitetty, että perustuslain 106 §:n säännöstä, joka siis koskee perustuslain etusijaa lakiin verrattuna, olisi syytä muuttaa siten, että lainkohdasta poistettaisiin kriteeri,  jonka mukaan ristiriidan on oltava ilmeinen, jotta perustuslaki syrjäyttää lain säännöksen. Tämä muutos antaisi tuomioistuimille nykyistä selvästi paremmat mahdollisuudet valvoa sovellettavien lakien perustuslainmukaisuutta.