442. Tapaus Leif Sevón, osa I; kantelu oikeuskanslerille 2004

Alla oleva vuonna 2004 tehty kantelu oikeuskanslerille liittyy kiinteästi eilen julkaistuun blogijuttuun n:o 441 "KKO:n rooli lainsäädännössä - vaarantuuko puolueettomuus". Kantelukirjoituksessa tarkastellaan yksityiskohtaisemmin KKO:n silloisen presidentin Leif Sevónin menettelyä seulontamenettelyn säätämisen yhteydessä.

Olen merkinnyt kantelukirjoituksen kappaleet selvyyden vuoksi numeroilla.

Valtioneuvoston oikeuskanslerille

Asia: selvityspyyntö/kantelu jäljempänä mainitussa korkeimman oikeuden presi-

dentin Leif Sevónin menettelyä ja mahdollista esteellisyyttä koskevassa asi-

assa.

Kirjoittaja: professori Jyrki Virolainen, Ikaalinen

1. Pyydän Teitä, Valtioneuvoston Herra Oikeuskansleri, tutkimaan korkeimman oikeuden presidentti Leif Sevónin menettelyn lainmukaisuuden ja hänen esteettömyytensä jäljempänä tarkemmin selostetussa asiassa.

Taustaa

2. Allekirjoittaneella oli toukokuussa 2003 Helsingin Sanomien mielipidesivulla vireillä keskustelu KKO:n presidentti Leif Sevónin kanssa. Aloitin keskustelun kirjoituksella, jonka otsikkona oli ”KKO:n puolueettomuus vaarantui” (HS 8.5.-03). Käsittelin siinä KKO:n jäsenten osallistumista eduskunnan 28.1.-03 hyväksymän hovioikeusmenettelyn uudistamista koskevan lainvalmisteluhankkeen valmisteluun ja lakiesityksen (HE 91/2002 vp) käsittelyyn eduskunnan lakivaliokunnassa (LaVM 27/2002 vp). Presidentti Sevón vastasi kirjoitukseeni otsikolla ”Asiantuntijuus ei johda esteellisyyteen” (HS 11.5.-03).

3. Puutuin omassa kirjoituksessani erityisesti siihen, että presidentti Sevón osallistui vielä lakivaliokunnan mietinnön valmistumisen (21.1.-03) jälkeen eduskunnassa pidettyyn epäviralliseen ja salaiseen palaveriin. Tästä neuvottelusta kerrottiin Oikeus-lehdessä nro 1/2003 ”Oikeudellista elämää” -palstalla. Tuossa palaverissa oli, kuten Sevón itse kertoo, pohdittu koko kyseisen lakiesityksen peruuttamista. Tämä johtui siitä, että lakipakettiin sisältynyttä ns. seulontapykälää (OK 26:2) koskevaa esitystä oli muutettu lakivaliokunnassa ja pykälä oli saanut sisällön, joka ei kuulemma tyydyttänyt eräitä ruuhkautumisvaarassa olevia hovioikeuksia. Nämä hovioikeudet halusivat karsia seulonnan avulla pääkäsittelyyn meneviä juttuja nykyistä enemmän kuin mihin säännöksen lakivaliokunnassa saama sanamuoto antoi mahdollisuuden.

4. Kun lakivaliokunnan mietintö 21.1.-03 tuli julkiseksi, huomasivat hovioikeuksien presidentit, mistä oli kysymys. Lakivaliokunta oli muuttanut seulontapykälien sisältöä koskevaa hallituksen esitystä siten, etteivät nuo pykälät enää antaisikaan mahdollisuutta karsia hovioikeuden pääkäsittelyyn meneviä juttuja. Tämän johdosta jotkut hovioikeuden presidentit olisivat kuuleman mukaan ottaneet yhteyttä oikeusministeriin ja/tai lakivaliokunnan puheenjohtajaan ihmetellen, että "”miten tässä nyt näin pääsi käymään." (Joidenkin toisten tietojen mukaan asian olisi taas ottanut esille oikeusministeri Koskinen.)

5. Ilmeisesti myös ministeri Koskinen ja Henrik Lax havaitsivat, että lakivaliokunnan muotoilema uusi lakiteksti on ristiriidassa lakivaliokunnan mietinnön perustelujen kanssa. He kutsuivat koolle palaverin, johon myös KKO:n presidentti Sevón osallistui. Tässä kokouksessa Koskinen ja Lax tulivat sitten vakuuttuneiksi siitä, ettei lakiesitystä tarvitse peruuttaa ja antaa uutta esitystä, sillä seulontapykälien soveltaminen hoituisi lain sanamuodon vastaisella, lakivaliokunnan mietinnön perusteluihin kirjoitetulla tulkinnalla.

Seulontasäännösten tulkintaa

6. Lakivaliokunnan mietintöön on sekä yleisperustelujen (s. 7) että yksityiskohtaisten perustelujen (s. 16) kohdalla kirjattu näkemys siitä, miten seulontapykälää on tulkittava hovioikeuden pääkäsittelyyn menevien juttujen karsimiseksi Tämä tulkinta poikkeaa selkeästi lakitekstin (OK 26:2 ja 26:15) sanamuodosta. Lain sanamuoto ei anna hovioikeudelle mahdollisuutta karsia pääkäsittelyyn meneviä juttuja olevaan laajemmalti kuin mitä korkein oikeus on monissa OK 26:15:n tulkintaa koskevissa ennakkopäätöksissään todennut. OK 26:15:ää ei muutettu seulontasäännösten lakiin ottamisen yhteydessä millään tavalla, joten sen tulkinnan pitäisi luonnollisesti olla myös seulontamenettelyn voimaantulon jälkeen muuttumaton. Lakivaliokunnan mietinnön perustelujen mukaan näin ei kuitenkaan ele välttämättä asian laita. Olen kiinnittänyt eri yhteyksissä huomiota ristiriitaan, joka vallitsee lain sanamuodon ja lakivaliokunnan perustelujen välillä (ks. esim. Virolainen: Hovioikeuden seulontasäännösten tulkintaa, Defensor Legis 6/2003).

7. Seulontaa koskevan OK 26:2:n sanamuodosta ei löydy perustetta, jolla hovioikeuden pääkäsittelyyn meneviä juttuja voitaisiin karsia nykykäytäntöä laajemmassa määrin. Tämän asian toteaa myös oikeusneuvos Gustaf Möller artikkelissaan ”Om sållningsförfarandet i hovrätt enligt Finlands RB”, joka on julkaistu teoksessa Festskrift till Per Henrik Lindblom (Uppsala 2004) s. 481-496. OK 26:2:ssä ainoastaan viitataan pääkäsittelyn toimittamisvelvollisuutta koskevaan OK 26:15:ään. Kun tätä OK 26:15:ää ei muutettu millään tavalla uudistuksen yhteydessä, ei OK 26:2:ää voida tulkita siten, että sen avulla voitaisiin ikään kuin kiertää OK 26:15:n ehdottomia säännöksiä pääkäsittelyn toimittamisvelvollisuudesta. Toisenlaisen käsityksen saa lakivaliokunnan mietinnön perusteluista.

8. Lakivaliokunnan mietintöön 27/2002 vp on sekä yleisperustelujen että yksityiskohtaisten perustelujen kohdalle kirjattu tulkintaa osoittavat perustelut, mutta niiden avulla ei voida syrjäyttää lain kahden pykälän selvää sanamuotoa. Kun muutoksenhakuoikeus on osa perustuslain 21 §:n 2 momentissa turvattua oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä, on muutoksenhakuoikeuden rajoittamista merkitseviä seulontasäännöksiä luonnollisesti tulkittava lähtökohtaisesti suppeasti (ahtaasti), ei laajentavasti kuten lakivaliokunnan mietinnön perusteluissa yritetään esittää. Tätä tarkoittaa paljon puhuttu perusoikeusmyönteinen laintulkinta. Lakivaliokunnan tulkinnassa olisi kyse perusoikeusvastaisesta laintulkinnasta.

9. Muutoksenhaku on osa oikeusturvaa ja sillä on Suomessa ollut perinteisesti tärkeä merkitys. Jos muutoksenhakuoikeutta halutaan kaventaa seulontapykälillä tms. järjestelyillä, on sitä koskevien säännösten oltava selkeitä eikä niitä voida tulkita vastoin lain sanamuotoa laajentavasti.

10. Hovioikeuksille, jotka kokevat olevansa uhkaavien jutturuuhkien edessä, lakivaliokunnan mietinnön perustelujen tulkinta seulontapykälästä, olisi mieluinen, sillä siihen nojautuen ne voisivat karsia pääkäsittelyyn meneviä juttuja.

11. Lakivaliokunnan mietinnössä on itse asiassa kyse ns. perusteluilla säätämisestä tai sen yrityksestä. Perusteluilla laille halutaan antaa toisenlainen sisältö ja tulkinta mitä itse lakitekstiin on kirjattu. Ainakin tähän asti Suomessa on suhtauduttu hyvin torjuvasti perusteluilla säätämiseen. Aiotaanko tätä käytäntöä nyt muuttaa ja haluaako KKO todella olla tällaisen kehityksen takuumiehenä? Onko tämä yksi askel tuomarivaltioon siirtymiseksi? (Näihin kysymyksiin en kuitenkaan pyydän oikeuskanslerin ratkaisua).

Presidentti Sevónin osallistuminen neuvotteluun ja hänen kannanottonsa neuvottelussa

12. Presidentti Leif Sevón sanoi vastineessaan (HS 11.5.-03), että KKO:n tuomareiden toiminta asiantuntijoina lainsäädäntötyössä ei vaaranna KKO:n puolueettomuutta.

13. Olen itse käsitellyt Oikeus-lehdessä 1/2003 melko laajasti kysymystä KKO:n jäsenten roolia lakien valmistelussa ja eduskunnassa tapahtuvassa lainsäädännössä (s. 208-211). En puutu siihen tässä yhteydessä, vaikka katsonkin, että myös tämä kysymys tulisi selvittää esimerkiksi oikeuskanslerin kannanotolla.

14. Hovioikeusmenettelyn uudistamista koskevassa eduskunnassa tapahtuneessa prosessissa oli kuitenkin kyse osin epätavallisesta asiantuntijakuulemisesta presidentti Sevónin osallistuessa vielä lakivaliokunnan mietinnön valmistumisen jälkeen pidettyyn epäviralliseen ja salaiseen neuvotteluun. Siitä, keitä sanottuun neuvotteluun osallistui, minulla ei tarkempaa tietoa. Palaverin avainhenkilöt olivat joka tapauksessa lakivaliokunnan puheenjohtaja Henrik Lax, oikeusministeri Johannes Koskinen, presidentti Sevón. Sekä saamieni tietojen mukaan myös tuolloinen Helsingin hovioikeuden presidentti Olli Huopaniemi. Lakivaliokunnan kaikkia jäseniä ei ollut kutsuttu neuvotteluun, joten kysymyksessä ei ollut valiokunnan virallinen kokous. Henrik Lax on ilmoittanut minulle kutsuneensa Sevónin sanottuun tilaisuuteen.

15. Lakivaliokunnan sihteerin, valiokuntaneuvos Kaisa Vuorisalon minulle lähettämän sähköpostiviestin mukaan valiokunnan kokousten ulkopuolella järjestetään vaikeiden asioiden selvittämiseksi erilaisia neuvonpitoja sekä valiokunnan jäsenten kesken että ulkopuolisten tahojen, mm. ministeriön väen kesken. Vuorisalon mukaan poliittisessa keskustelussa ei aina tarkkaan eroteta virallista ja epävirallista keskustelua toisistaan, ja niin on käynyt myös sanotun hovioikeusmenettelyn uudistamista koskevan lakiesityksen käsittelyssä. Vuorisalon mukaan hovioikeus-mietinnön valmistumisen jälkeen eduskunnassa järjestetty kokous oli luonteeltaan epävirallinen neuvottelu, jollaiset kuuluvat hallituspuolueiden arkeen.

16. Presidentti Sevón kiistää tiedon, jonka mukaan hän olisi em. neuvottelussa luvannut, että KKO tulee muuttamaan hovioikeuden pääkäsittelyn toimittamista koskevaa tulkintakäytäntöään. Lakivaliokunnan puheenjohtajalla Henrik Laxilla ja oikeusministeri Johannes Koskisella on kuitenkin ollut tästä asiasta selvästi toisenlainen muistikuva ja käsitys. He nimittäin kertoivat pian neuvottelun jälkeen eduskunnan täysistunnossa yksityiskohtaisesti 28.1.-03 (ptk. 189/asia2/2002 vp.), miten KKO:n edustajat lakivaliokunnassa ja presidentti Sevón vielä mainitussa jälkineuvottelussa olivat osallistuneet seulontapykälän tulkintaa koskevaan ”yhteistyöjärjestelyihin” ja ilmoittaneet ”selväsanaisesti” KKO:n valmiuden muuttaa aiempaa käytäntöään hovioikeuden pääkäsittelyn toimittamista koskevassa kysymyksessä.

17. Presidentti Sevón ilmoitti Helsingin Sanomissa 11.5.-03, että oli kultu ainoastaan kerran lakivaliokunnan virallisessa kokouksessa. Sen sijaan Henrik Lax kertoi eduskunnalle 28.1., että lakivaliokunta oli kuullut Sevónia useita kertoja ja tulleensa tällöin ”vakuuttuneeksi siitä, että korkein oikeus antaa uudistukselle täydentuen ja on mukana yhteistyöjärjestelyissä.” (ptk:n sivu 66). Myös oikeusministeri Koskinen kertoi avoimesti eduskunnalle 28.1., että ”Korkeimman oikeuden edustajat omalta osaltaan ovat ilmoittaneet valmiutensa selväsanaisesti muuttaa tuota aiempaa tulkintakäytäntöä”( ptk. s. 69).

18. Henrik Lax kertoi eduskunnalle myös, miten hän oli ”varmimman vakuudeksi” vielä sen jälkeen, kun lakivaliokunnan mietintö oli valmistunut, ”pyytänyt korkeimman oikeuden presidentiltä kommenttia siitä (ptk. s. 71). Hän (eli siis Sevón) vastasi suurin piirtein siihen tyyliin, että tämähän on vahva peruste siihen, että käytäntöä tältä osin muutetaan.” Tällä perusteella eli juuri Sevónin kantaan tukeutuen Lax ilmoitti eduskunnan täysistunnossa, että me voimme hyvin luottavaisin mielin odottaa nyt, että tämä uudistus löytää oikeat muotonsa.

19. Mistään muusta HO-menettelyn uudistamisen yksityiskohdista ei lakivaliokunnassa ollut kiistaa, vaan pääkäsittelyn toimittamisvelvollisuus on juuri se asia, jonka osalta Sevón on antanut Koskiselle ja Laxille ymmärtää, että KKO tulee muutamaan käytäntöään.

20. Minulle on syntynyt näiden järkevinä ja harkitsevina tunnettujen lakimiesten eli ministeri Koskisen ja Henrik Laxin eduskunnan edessä antamista vakuutteluista sellainen kuva, että presidentti Sevón ja hänen kauttaan koko KKO on ryhtynyt takuumieheksi sille, että seulontapykälää tullaan soveltamaan ja tulkitsemaan nimenomaan lakivaliokunnan mietintöön kirjattujen perustelujen eikä lakitekstin sanamuodon mukaan.

21. Joka tapauksessa presidentti Sevónilla on ollut selkeä ennakkokäsitys siitä, miten seulontapykälään (OK 26:2) tultaisiin soveltamaan ja miten se tulee muuttamaan KKO:n aiempaa, sen monissa ennakkopäätöksissään omaksumaa käytäntöä koskien hovioikeuden pääkäsittelyn toimittamisesta (OK 26.15) omaksumaa vakiintunutta käytäntöä. Tämän ennakkokäsityksensä ja on kertonut julki mainitussa salaisessa neuvonpidossa.

22. Totean, että vaikka presidentti Sevón ei olisi sanotussa eduskunnassa pidetyssä salaisessa ja epävirallisessa kokouksessa omasta mielestään luvannut mitään lain tulkinnasta tai KKO:n tulkintakäytännön muuttamisesta, on oikeusministeri Koskiselle ja lakivaliokunnan puheenjohtaja Laxille kuitenkin muodostunut selkeä käsitys, että KKO:n käytäntö hovioikeuden pääkäsittelyn pitämisvelvollisuuden osalta tulee muuttumaan ja KKO tulee tässä tarkoituksessa soveltamaan seulontapykälää lakivaliokunnan mietintöön kirjoitettujen perustelujen mukaisesti.

23. Tästä voidaan havaita, miten vaarallista tuomareiden ja etenkin ylimmän oikeuden päällikkötuomarin on osallistua tällaisiin epävirallisiin palavereihin ja keskustella lakiesityksen mahdollisesta peruuttamisesta ja lain tulkinnasta. Jos Sevón olisi pysytellyt poissa kokouksesta, mitään sekaannusta ei olisi syntynyt. Hänellä ei ole käsittääkseni ollut minkäänlaista virkaansa kuuluvaa velvollisuutta osallistua luonteeltaan poliittiseen hallituspuolueiden väliseen epäviralliseen neuvotteluun, jollaiseksi valiokuntaneuvos Vuorisalo on neuvonpitoa luonnehtinut.

24. Korkeimman oikeuden tehtävät ja myös korkeimman oikeuden jäsenten osallistumismuodot lainsäädäntöön ja -valmisteluun on määritelty tarkasti perustuslaissa ja Korkeimmasta oikeudesta annetussa laissa eikä niistä minun käsittääkseni löydy säännöstä korkeimman oikeuden jäsenen tai presidentin osallistumisesta ko. epäviralliseen ja salaiseen neuvotteluun. Osallistuessaan kuitenkin sanotunlaiseen neuvonpitoon korkeimman oieuden presidentti ei tietenkään esitä käsityksiään vain yksityishenkilönä vaan nimenomaan KKO:n presidenttinä. Kokouksessa mukana olleet muut henkilöt ovat halunneet nimenomaan selvittää, mitä mieltä KKO ja sen presidentti on sanotusta uudistuksesta ja sen vaikutuksista.

Selvityspyyntö n:o 1:

25. Tiedustelen Teiltä, Herra Oikeuskansleri, onko korkeimman oikeuden presidentti Leif Sevón menetellyt virkavelvollisuutensa mukaisesti osallistuessaan sanottuun eduskunnassa käytyyn salaiseen neuvonpitoon ja onko hän menetellyt virkavelvollisuutensa mukaisesti erityisesti sen suhteen, että hän olisi, kuten lakivaliokunnan silloinen puheenjohtaja Henrik Lax ja oikeusministeri Johannes Koskinen ovat eduskunnan täysistunnon edessä ”todistaneet”, luvannut tai ainakin antanut ymmärtää, että KKO tulee tulkitsemaan ns. seulontapykälää (OK 26:2) tietyllä, lakivaliokunnan mietinnön perustelujen mukaisella tavalla, joka poikkea lain sanamuodosta, ja muuttamaan vakiintunutta käytäntöään OK 26:15 soveltamisen osalta.

26. Oman käsitykseni mukaan valtakunnan ylimmän tuomioistuimen jäsenten virkatoiminnan ja jopa yksityisenkin toiminnan tulee olla niin läpinäkyvää, ettei minkäänlaisia epäilyjä pääsisi syntymään epäasiallisesta menettelystä. He eivät voi käsitykseni mukaan osallistua sanotunlaisiin epävirallisiin ja salaisiin neuvonpitoihin, joissa käsitellään jo ennen uuden lain voimaantuloa uuden lain tulkintaa ja vaikutuksia. Vaikka tällaisia epävirallisia kokouksia ja neuvotteluja eduskunnassa pidetäänkin, kuten valiokuntaneuvos Kaisa Vuorisalo on kertonut, riippumattomien tuomioistuinten jäsenet ja varsinkaan valtakunnan ylimmän tuomioistuimen jäsenet eivät nähdäkseni voi riippumattomuutensa ja puolueettomuusvelvoitteensa takia osallistua tällaiseen hallituspuolueiden keskinäisiin poliittisiin neuvotteluihin ja ”kabinettipolitikointiin”. He voivat osallistua eduskunnassakin vain virallisiin kokouksiin, joiden kulku ja sisältö selviää laaditusta pöytäkirjasta, niissä puitteissa, joihin perustuslaki ja laki Korkeimmasta oikeudesta antavat mahdollisuuden. Ylimpien tuomareiden osallistuminen em. epäviralliseen ja salaiseen kabinettipolitikointiin, jossa on kyse uuden lainsäädännön tulkinnasta ja vaikutuksista, sekoittaisi pahemman kerran perustuslaissa turvattuun valtiovallan komijakoon perustuvan tehtäväinjaon lainsäädäntöelimen, hallitusvallan ja tuomiovallan välillä.

27. Vaikka katsottaisiinkin, että Sevón ei ole menetellyt moitittavasti tai virkavelvollisuutensa vastaisesti osallistuessaan mainittuun neuvonpitoon, on eri asia, mitä hän on voinut mennä tällaisessa kokouksessa kertomaan KKO:n tulevasta laintulkinnasta. Minusta on päivänselvää, ettei KKO:n presidentti voi missään tapauksessa ja olosuhteissa mennä lupaamaan, että KKO tulee tulkitsemaan uutta lakia tietyllä tavalla tai muuttamaan aikaisempaa käytäntöään. KKO presidentin ei pidä myöskään mennä kertomaan edes omaa käsitystään anotusta asiasta, eli arvioimaan, miten KKO hänen mielestään tulee po. Kysymysten suhteen toimimaan, koska tämä voidaan helposti tulkita jonkinlaiseksi lupaukseksi koko KKO:n taholta. Näinhän tässä tapauksessa näyttää juuri käyneen. KKO:n presidentin olisi syytä varoa kertomasta julki edes omaa ”henkilökohtaista” käsitystään siitä, miten hän tulisi toimimaan, koska myös se voidaan helposti tulkita lupaukseksi siitä, että koko KKO tulisi toimimaan ja tulkitsemaan lakia samalla tavalla.

Ennakkokäsityksen vaikutus tuomarin esteellisyyteen

28. Tuomarin esteellisyydestä säädetään OK 13 luvussa. Kuten tiedetään, tuomarin esteellisyysperusteet perustuvat kaikki tavalla tai toisella siihen, että niiden johdosta tuomarille voi syntyä tietty ennakkoasenne tai -käsitys yksittäisessä jutussa. OK 13 luvun 7 §:n 2 momenttiin on lisäksi otettu nimenomainen säännös ns. ennakkoasenteellisuusjäävistä. Kyseisen lainkohdan mukaan tuomari on esteellinen käsittelemään samaa asiaa tai sen osaa uudelleen samassa tuomioistuimessa, jos on perusteltua aihetta epäillä hänellä olevan ennakkoasenne hänen asiassa aikaisemmin tekemänsä ratkaisun tai muun erityisen syyn vuoksi. Lainkohdassa on kyse tapauksesta, jossa ennakkoasenne on syntynyt tuomarin samassa asiassa aikaisemmin samassa tuomioistuimessa tekemän ratkaisun tai muun syyn takia.

29. Nyt esillä olevaa tapausta jouduttaneen kuitenkin arvioimaan OK 13 luvun 7 §:n 3 momenttiin sisältyvän ns. yleisen esteellisyysperusteen valossa. Tämän lainkohdan mukaan tuomari on esteellinen myös, jos jokin muu tässä luvussa tarkoitettuun seikkaan rinnastettava seikka antaa perustellun aiheen epäillä tuomarin puolueettomuutta asiassa.

30. Presidentti Sevón toteaa em. HS-kirjoituksessaan 11.5.-03, että asiantuntijana toimiminen ei johda esteellisyyteen ja ettei ole kysymys ennakkoasenteesta, jos tuomari esittää käsityksensä hallituksen esityksestä ja siitä, mihin ehdotettu sääntely johtaa.

31. Sevón on luultavasti halunnut sanoa, että kun tuomaria kuullaan asiantuntijana, hän ei edusta tuomioistuinlaitosta tai ao. tuomioistuinta, vaan häntä tavallaan kuultaisiin vain yksityishenkilönä. Kuitenkin esim. lakivaliokunnassa tuomareita kuullaan aina tietyn tuomioistuimen edustajina, esimerkiksi Leif Sevónia ei ole suinkaan kutsuttu kuultavaksi lakivaliokuntaan prosessioikeuden alaan koskevista kysymyksistä kauppa- tai muuhun siviilioikeuteen erikoistuneena oikeustieteen tohtori (h.c.) Leif Sevónina vaan nimenomaan KKO:n presidentti Leif Sevónina. Lakivaliokunta haluaa kuulla, mikä on nimenomaan KKO:n ja sen presidentin kanta tiettyyn uudistukseen ja säännökseen.

32. Sitä paitsi Sevónin kuulemisessa em. epävirallisessa ja salaisessa neuvottelussa ei ole ollut kyse mistään normaalista asiantuntijakuulemisesta, kuten jo edellä on selvitetty. Lakivaliokunta on nimittäin jo 12.12.-02 todennut asiantuntijakuulemisen päättyneeksi ja lakivaliokunnan mietintö on valmistunut 21.1.-03. Tämän jälkeen on kuitenkin pidetty em. epävirallinen neuvottelu, johon Sevón on osallistunut ja joka on vakuuttanut ministeri Koskisen ja Henrik Laxin siitä, ettei lakiesitystä tarvitse vetää takaisin.

33. Oikeusministeri ja lakivaliokunnan puheenjohtaja ovat nimenomaan Sevónin mainitussa salaisessa neuvonpidossa antamien lausuntojen perustella tulleet vakuuttuneiksi siitä, että KKO tulee tulkitsemaan lakia, ei lain sanamuodon, vaan valiokunnan mietintöön kirjoitettujen perustelujen mukaisesti. Samoin mainitut arvostetut oikeusoppineet ovat tulleet vakuuttuneiksi siitä, että KKO muuttaa suullisten käsittelyjen toimittamisen osalta aiempaa käytäntöön, koska Sevón oli niin kertonut tulevan tapahtumaan.

34. Ei ole siten ollut kyse vain Sevónin omista käsityksistä, kuten Sevón itse väittää, vaan Sevón on käyttänyt puheenvuorot KKO:n presidenttinä ja KKO:n nimissä. Minä en ainakaan ole voinut tulla Johannes Koskisen ja Henrik Laxin eduskunnan täysistunnossa antamat lausunnot luettuani muuhun tulokseen. Ts. presidentti Sevón on, jollei suorastaan luvannut, kuten oikeusministeri Koskinen ja Henrik Lax ovat asian ilmasseet, niin joka tapauksessa ainakin ennakoinut, miten KKO tulee tulkitsemaan uutta lakia ja muuttamaan aiempaa käytäntöään.

35. Tuomarin esteettömyydestä ja puolueettomuudesta puheen ollen on syytä muistaa, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on kehittänyt ns. objektiivisen puolueettomuustestin, jota myös KKO on soveltanut useissa ennakkopäätöksissään. Sen mukaan ei riitä, että tuomari on tosiasiallisesti puolueeton ja tuntee itsensä sellaiseksi (subjektiivinen puolueettomuustesti), vaan virkatoiminnan puolueettomuuden tulee näkyä myös ulospäin. Objektiivisessa puolueettomuudessa on kyse puolueettomuuden ja esteettömyyden yleisestä uskottavuudesta ja siitä, miltä asia näyttää ulospäin. Puolueettomuuden tulee olla uskottavaa myös ulkopuolisen näkökulmasta. Minkään ulkopuolisten seikkojen perusteella ei saa syntyä aihetta epäillä tuomarin puolueettomuutta. Jo objektiivisesti perusteltavissa oleva vaikutelma tuomarin puolueettomuuden vaarantamisesta riittää tekemään tuomarista esteellisen.

36. Mielestäni jo tuomarin osallistuminen ns. normaalilla tavalla asiantuntijan ominaisuudessa lainvalmisteluun ja eduskunnassa tapahtuvaan lainsäätämisprosessiin saattaa tietyissä tapaukissa vaarantaa tuomarin objektiivisen puolueettomuuden, koska tällöin on vaarana, että tuomarin asiantuntija lausuma käsitys muodosta tuomarille ennakkoasenteen tai -käsityksen sen suhteen, miten tiettyä tulkinnanvaraista säännöstä on tulkittava ja sovellettava. Tästä ennakkokäsityksestä tuomarin on tietenkin hyvin vaikea irrottautua siinä vaiheessa, kun sama tulkintakysymys tulee hänen eteensä tuomitsemistoiminnassa. Yksittäistapauksessa asianosaisille ja yleisöllekin voi syntyä ainakin objektiivisesti perusteltavissa oleva epäily tai vaikutelma tuomarin ja sen myötä koko tuomioistuinkokoonpanon ennakkoasenteellisuudesta, jos tuomari on lainvalmistelussa tai eduskunnassa asiantuntijana kuultaessa ottanut kantaa seikkaan, joka tulee myöhemmin hänen ratkaistavakseen myös tuomarina. Tämä riittää synnyttämään esteellisyyden em. yleisen esteellisyysperusteen nojalla.

37. Nyt tarkasteltavassa tapauksessa ei ole sitä paitsi kyse mistään normaalista eli virallisesta, julkisesta ja lakiin perustuvasta asiantuntijatehtävästä, vaan presidentti Leis Sevónia on kuultu eduskunnassa pidetyssä salaisessa ja epävirallisessa neuvonpidossa sen jälkeen, kun lakivaliokunnan mietintö oli jo valmistunut. Tällaisessa tilanteessa luonnollisesti vaikutelma tai epäily tuomarin puolueettomuuden vaarantumisesta syntyy paljon herkemmin kuin jos kyse olisi normaalista kuulemisesta. Jos vielä pitää paikkansa se, että Sevòn olisi mainitussa tilaisuudessa, kuten on kerrottu, luvannut tai antanut ymmärtää, että KKO tulee tulkitsemaan lakia tietyllä, lain sanamuodosta poikkeavalla tavalla, tai että KKO tulee muuttamaan aiempaa käytäntöään, on epäilyyn ennakkoasenteen syntymisestä vahvat perusteet.

38. Korkeimmassa oikeudessa presidentti Sevón joutuu muiden jäsenten tavoin osallistumaan valituslupahakemusten ja valitusten käsittelyyn ja ratkaisemiseen. Hän joutuu käsittelemään myös sellaisia asioita, joissa on kyse valitusluvan myöntämisestä hovioikeuden seulontapäätöksiin ja ottamaan myönnetyissä valituslupatapauksissa kantaa hovioikeuksien ratkaisuihin, joissa hovioikeus on seulonut valituksia sillä perusteella, ettei niissä tarvitse toimittaa suullista pääkäsittelyä. Tällaisia valituslupahakemuksia on tiettävästi tehty KKO:lle runsaasti.

39. En halua epäillä presidentti Sevónin subjektiivista puolueettomuutta, mutta sen sijaan kysymys siitä, onko hänen objektiivinen puolueettomuutensa vaarantunut, on mielenkiintoinen ja aktuelli. Sevón ei ole tietenkään ottanut aikaisemmin eduskunnassa eikä muussakaan yhteydessä kantaan yhteenkään konkreettiseen seulontapäätöstä koskevaan valituslupa- tai valitusasiaan, mutta tällä seikalla ei nähdäkseni ole merkitystä. Mahdolliseen esteellisyyteen riittää se, että hän ottanut yleisellä tasolla kantaa siihen, miten seulontapykälää (OK 26:2) on po. osin eli hovioikeuden pääkäsittelyyn muutoin OK 26:15:n nojalla menevien juttujen osalta tulkittava. Tästä mahdollisesti syntynyt ennakkoasenne vaikutta samalla tavalla kaikissa jutuissa, joissa on kyse OK 26:2 on tulkinnasta.

Selvityspyyntö n:o 2:

40. Pyydän Teitä, Herra Oikeuskansleri selvittämään, onko KKO:n presidentti Leif Sevón tullut esteelliseksi käsittelemään ja ratkaisemaan korkeimman oikeuden jäsenenä hovioikeuksien ns. seulontapäätöksistä tehtyjä ja tehtäviä valituslupahakemuksia ja valituksia, kun hän on, kuten oikeusministeri Johannes Koskinen ja lakivaliokunnan silloinen puheenjohtaja Henrik Lax ovat eduskunnan täysistunnossa kertoneet, joko luvannut tai antanut ymmärtää, että korkein oikeus tulee tulkitsemaan OK 26:2:n ns. seulontasäännöksiä lakivaliokunnan mietintöön kirjoitettujen perustelujen mukaisesti ja muuttamaan aiempaa OK 26.15.n soveltamista ja tulkintaa koskevaa oikeuskäytäntöään? Onko Sevón menettänyt ennakkoasenteen vuoksi esteettömyytensä, vaikka hän olisi ilmaissut mainitussa neuvottelussa ainoastaan ns. henkilökohtaisen käsityksensä mainituista kysymyksistä?

41. Molempien edellä mainittujen kysymysten selvittäminen edellyttäisi luonnollisesti sen selvittämistä, mitä mainitussa eduskunnassa pidetyssä salaisessa neuvonpidossa on tapahtunut, keitä siihen on osallistunut, mitä siinä on puhuttu ja sovittu ja onko neuvottelusta olemassa pöytäkirjaa. Selvityspyyntöni ei kuitenkaan koske eduskunnan virkamiesten tai lakivaliokunnan silloista puheenjohtajan Henrik Laxin taikka oikeusministeri Koskisen virkatoimien lainmukaisuutta.

Selvityspyynnön ajankohtaisuus

42. Voidaan ehkä ihmetellä, miksi tämä selvityspyyntö tehdään vasta noin puolentoista vuoden kuluttua siitä, kun mainittu salainen neuvonpito eduskunnassa tuli tietoon. Tapaus ja sen vaikutukset ovat askarruttaneet minua periaatteelliselta kannalta siitä lähtien, mutta aikaisemmin en ole ehtinyt selvityspyyntöä tehdä.

43. Ajankohtaiseksi varsinkin Sevónin mahdollisen esteellisyyden osalta tapaus on tullut vasta tämän vuoden puolella, kun korkeimpaan oikeuteen on tehty seulontapäätöksiä koskevia valituslupahakemuksia. Korkein oikeus on myöntänyt runsaasti seulontamenettelyä ja seulontaedellytysten tulkintaa koskevia valituslupia, tähän mennessä tiettävästi jo 15 kappaletta. Niissä tapauksissa, joissa valituslupa on myönnetty, ei ole toistaiseksi annettu yhtään korkeimman oikeuden päätöstä. Selvityspyyntöni on siten sangen ajankohtainen.

26.10.2004

Jyrki Virolainen

lainkäytön professori

441. KKO:n rooli lainsäädännössä - vaarantuuko tuomioistuimen puolueettomuus?

Palaan vielä Helsingin Sanomissa 29.5.2011 julkaistuun laajan artikkeliin "Horjuva oikeusvaltio" ja sen innoittamana samana päivänä kirjoittamaani blogiin n:o 433 "Oikeusvaltio Suomi - horjuuko se"?

Yksi asia jäi minulta jutussani käsittelemättä. Tarkoitan tuomioistuinten ja erityisesti korkeimman oikeuden roolia lainvalmistelussa ja -säädännössä. Valtiovallan kolmijaossa

lähtökohtana on se, että lainsäädäntövalta kuuluu eduskunnalle ja lainvalmistelu taas toimeenpanovallan edustajille eli valtioneuvostolle ja eri ministeriöille, yleisiä tuomioistumia koskevilta osin oikeusministeriölle.

Tuomioistuimilla ja tuomareilla on kuitenkin tietty rooli lakien valmistelussa ja lakiesityksiä eduskunnassa käsiteltäessä. Ensinnäkin ylimmät tuomioistuimet eli korkein oikeus ja korkein hallinto-oikeus voivat perustuslain 99 §:n 2 momentin mukaan tehdä valtioneuvostolle esityksiä lainsäädäntötoimeen ryhtymisestä. Tätä oikeutta ainakin korkein oikeus on viime vuosina käyttänyt hyvin harvoin. Lisäksi on mainittava perustuslain 77 §:n 1 momentti, jonka mukaan tasavallan presidentti voi lain vahvistamismenettelyssä hankkia laista korkeimman oikeuden tai korkeimman hallinto-oikeuden lausunnon. Tätäkin tapahtuu käytännössä hyvin harvoin.

Näitä perustuslaissa säädettyjä tilanteita merkittävämpi asia on kuitenkin käytäntö, jossa tuomioistuimilta, jälleen lähinnä KKO:lta ja KHO:lta, pyydetään valtioneuvoston tai oikeusministeriön toimesta lausuntoja lakien valmisteluvaiheessa. Lisäksi yksittäisiä tuomareita on tapana kuulla asiantuntijoina lakeja erilaisissa komiteoissa, toimikunnissa tai työryhmissä valmisteltaessa ja lakiesityksiä eduskunnassa käsiteltäessä.

Sitä, millaisia ongelmia tästä voi käytännössä vallanjaon kolmijaon ja tuomioistuinten riippumattomuuden kannalta aiheutua, olen käsitellyt seuraavassa kirjoituksessani, joka on julkaistu Oikeus-lehden numerossa 2/2003 ss. 208-211. Olen lisännyt kirjoitukseen kappaleiden numerot.

KKO:n rooli lainvalmistelussa ja -säädännössä

Johdanto

1. Allekirjoittanutta on jo pidemmän ajan ihmetyttänyt korkeimman oikeuden (KKO) samoin kuin korkeimman hallinto-oikeuden (KHO) jäsenten innokas osallistuminen lainvalmisteluun ja lakiesitysten eduskuntakäsittelyyn. Monet oikeus- ja hallintoneuvokset toimivat erilaisissa komiteoissa ja toimikunnissa joko jäseninä tai puheenjohtajina, minkä lisäksi heitä kuullaan asiantuntijoina eduskunnan valiokunnissa erilaisissa lainsäädäntöhankkeissa. Lisäksi valtioneuvosto ja oikeusministeriö pyytävät ylimmiltä tuomioistuimilta usein lausuntoja vireillä olevista lainsäädäntöhankkeista. Keskityn seuraavassa korkeimman oikeuden asemaan ja rooliin lainvalmistelussa ja -säädännössä lähinnä yhden esimerkkitapauksen eli hovioikeusuudistuksen valossa.

2. Korkeimman oikeuden lausunnon antaminen perustuu toki lakiin (L Korkeimmasta oikeudesta 5 §), mutta laissa ei ole säädetty, miten yksityiskohtaisia KKO:n antamien lausuntojen pitäisi olla. KKO voisi lausunnoissaan tyytyä ottamaan lainsäädäntöhankkeisiin kantaa vain yleisellä tasolla, mutta näin ei tapahdu, sillä KKO lausunnoissa otetaan usein hanakasti kantaa yksittäisten lakipykälien sisältöön ja tulkintaan. Tätä kautta voi helposti syntyä tietty ennakkokäsitys, jota voi olla vaikea myöhemmin lainkäytön yhteydessä muuttaa.

KKO:n rooli hovioikeusuudistuksessa

3. KKO otti erityisen aktiivisen roolin eduskunnassa äskettäin hyväksytyn hovioikeusmenettelyn uudistamista koskevassa lainsäädäntöhankkeessa (HE 91/2002 vp). Eduskunta hyväksyi uudistuksen 28.1.2003 ja se tulee voimaan 1.10. tänä vuonna. Uudistuksen keskeinen kysymys on ns. seulontamenettely (OK 26:2). Siinä hovioikeus ensin alustavasti tutkii, onko aihetta epäillä käräjäoikeuden ratkaisun tai käräjäoikeusmenettelyn oikeellisuutta taikka onko aihetta viedä juttua asianosaisen vaatimaan pääkäsittelyyn. Jos on selvää, että aihetta epäilyyn ei ole eikä pääkäsittelyyn ole syytä, valitusta ei siirretä jatkokäsittelyyn, vaan se hylätään ikään kuin ”kättelyssä.” Seulontamenettelyn tarpeellisuudesta ja etenkin sen kriteereistä on esitetty erilaisia käsityksiä, ja eduskunnan lakivaliokunta joutui äänestämään asiassa (LaVM 27/2002 vp).

4. KKO on hovioikeusuudistuksen valmistelun ja eduskuntakäsittelyn yhteydessä asettunut tukemaan seulontaa ottaen siinä yhteydessä myös kantaa seulontasäännöksen sisältöön ja tulkintaan. Ensinnäkin KKO antoi 30.1.2002 täysistunnossaan lausunnon muutoksenhakutoimikunnan osamietinnöstä (KM 2001:10) ja otti siinä yhteydessä yksityiskohtaisesti kantaa ehdotetun seulontapykälän sisältöön. Tässä lausunnossaan KKO myös nimenomaan edellytti, että sille varattaisiin tilaisuus antaa asiassa lausunto myös eduskunnalle annettavasta hallituksen esityksestä.

5. Tämän pyynnön oikeusministeriö on toteuttanut, sillä KKO antoi täysistunnossaan 29.5.2002 lausuntonsa oikeusministeriön valmistelemasta hallituksen esitysluonnoksesta. Myös tässä lausunnossaan KKO otti yksityiskohtaisesti kantaa ehdotettuun seulontapykälään. Vasta tämän jälkeen hallitus antoi eduskunnalle lakiesityksensä (HE 91/2002 vp).

KKO:n rooli kyseisessä lainsäädäntöhankkeessa ei päättynyt vielä tähän, vaan se jatkui vahvana myös lakiesityksen eduskuntakäsittelyssä.

6. Perustuslakivaliokunta, joka antoi lakivaliokunnalle lausuntonsa hallituksen esityksestä, kuuli asiantuntijana oikeusneuvos Erkki-Juhani Taipaletta (PeVL 35/2002 vp). Lakivaliokunnassa kuultiin asiantuntijoina presidentti Leif Sevónia ja kahta oikeusneuvosta (Taipale ja Gustaf Möller), toista (Möller) tosin muodollisesti Lakimiesliiton edustajana. Lisäksi presidentti Sevón on osallistunut lakivaliokunnan mietinnön valmistelumisen (21.1.-03) jälkeen pidettyyn salaiseen ja epäviralliseen neuvotteluun.

Salainen neuvottelu eduskunnassa

7. Tästä neuvottelusta kerrottiin Oikeus-lehdessä nro 1/2003 ”Oikeudellista elämää” -palstalla. Tuossa palaverissa oli, kuten Sevón itsekin kertoo (HS 11.5.), pohdittu koko lakiesityksen peruuttamista. Lakiesitykseen sisältynyt seulontapykälä (OK 26:2) oli nimittäin saanut lakivaliokunnassa hallituksen esityksestä poikkeavan sisällön, joka ei tyydyttänyt eräitä ruuhkautumisvaarassa olevia hovioikeuksia.

8. Lakivaliokunnan mietinnön perusteluihin on tosin kirjattu tulkinta, jonka mukaan seulontapykälää voitaisiin soveltaa myös hovioikeuden pääkäsittelyyn menevien juttujen karsimiseksi. Tämä tulkinta poikkeaa selkeästi lakitekstin (OK 26:2 ja 26:15) sanamuodosta. Lain sanamuoto ei anna hovioikeudelle mahdollisuutta karsia pääkäsittelyyn meneviä juttuja nykyisin voimassa olevaan lakiin verrattuna laajemmalti, kun taas valiokunnan perustelujen mukaan tämä olisi mahdollista.

9. Kun lakivaliokunnan mietintö 21.1.-03 tuli julkiseksi, huomasivat hovioikeuksien presidentit, mistä oli kysymys. Jotkut hovioikeuden presidentit olivat ottaneet yhteyttä joko oikeusministeriin tai lakivaliokunnan puheenjohtajaan ihmetellen, että ”miten tässä nyt näin pääsi käymään." Ilmeisesti myös oikeusministeri Johannes Koskinen ja lakivaliokunnan puheenjohtaja Henrik Lax havaitsivat, että lakivaliokunnan muotoilema uusi lakiteksti on ristiriidassa lakivaliokunnan mietinnön perustelujen kanssa.

10. Ministeri Koskinen kutsui koolle palaverin, johon myös KKO:n presidentti Sevón osallistui. Tässä kokouksessa Koskinen ja Lax tulivat vakuuttuneiksi siitä, ettei lakiesitystä tarvitse peruuttaa ja antaa eduskunnalle uutta esitystä, kun seulontapykälien soveltaminen "hoituisi" lain sanamuodon vastaisella, lakivaliokunnan mietinnön perusteluihin kirjoitetulla tulkinnalla.

11. Puutuin Helsingin Sanomien mielipidekirjoituksessani 8.5.-03 (”KKO:n puolueettomuus vaarantui”) presidentti Sevónin tapaan osallistua mainittuun salaiseen neuvotteluun, jossa käsiteltiin lain sisältöä ja tulkintaa. Presidentti Leif Sevón myönsi vastineessaan (HS 11.5.) olleensa mukana sanotussa neuvottelussa, jossa oli keskusteltu siitä, pitäisikö hallituksen esitys peruuttaa tai lakitekstiin tehdä muutoksia täysistunnossa. Sevón katsoi, ettei KKO:n tuomareiden toiminta asiantuntijoina lainsäädäntötyössä ei vaaranna KKO:n puolueettomuutta.

12. Mistään normaalista asiantuntijakuulemisesta sanotussa neuvottelussa ei kuitenkaan ollut kysymys, koska kaikkia lakivaliokunnan jäseniä ei ollut kutsuttu kokoukseen.

Presidentti Sevón kiisti tiedon, jonka mukaan hän olisi neuvottelussa luvannut, että KKO tulee muuttamaan tulkintakäytäntöään.

13. Lakivaliokunnan puheenjohtajalla Henrik Laxilla ja oikeusministeri Johannes Koskisella näyttää kuitenkin olevan asiasta toisenlainen muistikuva. He nimittäin kertoivat pian neuvottelun jälkeen eduskunnan täysistunnossa yksityiskohtaisesti 28.1.-03 (ptk. 189/asia2/2002 vp.), miten KKO:n edustajat lakivaliokunnassa ja presidentti Sevón vielä mainitussa jälkineuvottelussa olivat osallistuneet seulontapykälän tulkintaa koskevaan ”yhteistyöjärjestelyihin” ja ilmoittaneet ”selväsanaisesti” KKO:n valmiuden muuttaa aiempaa käytäntöään hovioikeuden pääkäsittelyn toimittamista koskevassa kysymyksessä.

14. Presidentti Sevón itse kertoi, että häntä oli kuultu ainoastaan kerran lakivaliokunnan virallisessa kokouksessa. Sen sijaan Henrik Lax kertoi eduskunnalle 28.1., että lakivaliokunta oli kuullut Sevónia useita kertoja ja tulleensa tällöin ”vakuuttuneeksi siitä, että korkein oikeus antaa uudistukselle täydentuen ja on mukana yhteistyöjärjestelyissä.” (ptk:n sivu 66). Myös oikeusministeri Koskinen kertoi avoimesti eduskunnalle, että ”Korkeimman oikeuden edustajat omalta osaltaan ovat ilmoittaneet valmiutensa selväsanaisesti muuttaa tuota aiempaa tulkintakäytäntöä”(s. 69).

15. Henrik Lax kertoi eduskunnalle myös, miten hän oli ”varmimman vakuudeksi” vielä sen jälkeen, kun lakivaliokunnan mietintö oli valmistunut, ”pyytänyt korkeimman oikeuden presidentiltä kommenttia siitä (ptk. s. 71). Hän (siis Sevón) vastasi Laxin kertoman mukaan suurin piirtein siihen tyyliin, että "tämähän on vahva peruste siihen, että käytäntöä tältä osin muutetaan.” Tällä perusteella eli juuri Sevónin kantaan tukeutuen Lax ilmoitti eduskunnan täysistunnossa, että "me voimme hyvin luottavaisin mielin odottaa nyt, että tämä uudistus löytää oikeat muotonsa".

16. Ainakin allekirjoittaneelle syntyi näiden järkevinä ja harkitsevina tunnettujen lakimiesten eli ministeri Koskisen ja Henrik Laxin eduskunnan edessä anetuista vakuutteluista sellainen selkeä vaikutelma, että presidentti Sevón ja hänen kauttaan koko KKO on ryhtynyt takuumieheksi sille, että seulontapykälää tullaan soveltamaan ja tulkitsemaan nimenomaan lakivaliokunnan mietintöön kirjattujen perustelujen eikä itse lakitekstin sanamuodon mukaan.

17. Lakivaliokunnan mietinnössä on itse asiassa kyse ns. perusteluilla säätämisestä tai sen yrityksestä. Kysymys on siitä, että lain perusteluissa laille halutaan antaa toisenlainen sisältö ja tulkinta mitä itse lakitekstiin on kirjattu. Ainakin tähän asti Suomessa on suhtauduttu hyvin torjuvasti tällaiseen perusteluilla säätämiseen. Aiotaanko tätä käytäntöä nyt muuttaa ja haluaako KKO todella olla tällaisen kehityksen takuumiehenä? Onko tämä yksi askel tuomarivaltioon siirtymiseksi?

18. Kun muutoksenhakuoikeus on osa perustuslain 21 §:n 2 momentissa turvattua oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä, on muutoksenhakuoikeuden rajoittamista merkitseviä seulontasäännöksiä luonnollisesti tulkittava lähtökohtaisesti suppeasti (ahtaasti), ei laajentavasti kuten lakivaliokunnan mietinnön perusteluissa yritetään esittää. Tätä tarkoittaa paljon puhuttu perusoikeusmyönteinen laintulkinta. Lakivaliokunnan tulkinnassa on kyse perusoikeusvastaisesta laintulkinnasta.

Vaarantuiko KKO:n puolueettomuus – puolueettomuuden objektiivinen testi

19. Minusta on outoa, että KKO:n presidentti osallistuu mainitunlaiseen ennen lain voimaantuloa pidettyyn salaiseen neuvotteluun, jossa on ainakin keskusteltu lain sisällöstä ja sen tulkitsemisesta vastoin lain sanamuotoa, vaikka mitään sitovia päätöksiä tai lupauksia ei tietenkään ole voitu tehdä tai antaa.

20. Kysymys on ensinnäkin tuomioistuimien riippumattomuuskuvan ja koko uskottavuuden vaarantumisesta. Toisaalta käsitys KKO:n puolueettomuudesta yksittäistapauksissa saattaa vaarantua; tämä tulee ajankohtaiseksi siinä vaiheessa, kun KKO joutuu aikanaan ratkaisemaan hovioikeuksien seulontapäätöksistä tehtyjä valituksia.

21. Presidentti Sevón toteaa (HS 11.5.), että asiantuntijuus ei johda esteellisyyteen ja ettei ole kysymys ennakkoasenteesta, jos tuomari esittää käsityksensä hallituksen esityksestä ja siitä, mihin ehdotettu sääntely johtaa.

22. Sevón on luultavasti halunnut sanoa, että kun tuomaria kuullaan asiantuntijana, hän ei edusta tuomioistuinlaitosta tai asianomaista tuomioistuinta, vaan häntä tavallaan kuultaisiin vain yksityishenkilönä. Kuitenkin esimerkiksi lakivaliokunnassa tuomareita kuullaan aina tietyn tuomioistuimen edustajina, esimerkiksi Leif Sevónia ei ole suinkaan kutsuttu kuultavaksi lakivaliokuntaan prosessioikeuden alaan koskevista kysymyksistä kauppa- tai muuhun siviilioikeuteen erikoistuneena oikeustieteen lisensiaatti Leif Sevónina, vaan nimenomaan KKO:n presidentti Leif Sevónina. Lakivaliokunta on halunnut haluaa kuulla, mikä on nimenomaan KKO:n ja sen presidentin kanta tiettyyn uudistukseen ja säännökseen. Sitä paitsi, kuten jo totesin, Sevónin kuulemisessa täysin epävirallisessa neuvottelussa ei ole ollut kyse mistään normaalista asiantuntijakuulemisesta.

23. Esteettömyydestä ja puolueettomuudesta puheen ollen on syytä muistaa, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on kehittänyt ns. objektiivisen puolueettomuustestin, jota myös KKO on soveltanut useissa ennakkopäätöksissään. Sen mukaan ei riitä, että tuomari on tosiasiallisesti puolueeton ja tuntee itsensä sellaiseksi, vaan virkatoiminnan puolueettomuuden tulee näkyä myös ulospäin. Puolueettomuuden tulee olla uskottavaa myös ulkopuolisen näkökulmasta. Minkään ulkopuolisten seikkojen perusteella ei saa syntyä aihetta epäillä tuomarin puolueettomuutta.

24. KKO:n rooli seulontapykälän ja koko hovioikeusuudistuksen valmistelussa ja eduskuntakäsittelyssä oli kiistatta erittäin merkittävä ja aktiivinen. KKO halusi paimentaa lakiesityksen sisältöä viimeiseen asti, sillä kuten sanottu, se edellytti nimenomaan, että sille varataan vielä tilaisuus antaa lausunto OM:n esitysehdotuksesta.

25. KKO on täysistunnossaan ottanut kaksi eri kertaa myönteisen kannan HO-seulontaan ja puuttunut siinä yhteydessä yksityiskohtaisesti säännöksen sanamuotoon. KKO:n jäseniä on kuultu lakiesityksen eduskuntakäsittelyssä kahdessa eri valiokunnassa ja vihon viimeiseksi KKO:n presidentti on osallistunut salaperäiseen neuvotteluun koskien lakiesityksen peruuttamista ja laintulkintaa.

26. Ihmettelen kovasti, jollei tästä kaikesta ole KKO:n jäsenille syntynyt tietty ennakkokäsitys seulontapykälän tulkinnasta. Mitä vielä siihen voitaisiin vaatia!

27. KKO:n jäsenet voivat toki muuttaa käsitystään seulontapykälien tulkinnasta, sillä eiväthän he ole muodollisesti sitoutuneet mihinkään tiettyyn tulkintaan. Arvovalta- ja muista inhimillisistä syistä johtuen se saattaa kuitenkin olla käytännössä hyvin vaikeaa. Tuskinpa kuitenkaan KKO:n jäsenet ovat persoonallisuudeltaan niin kaksijakoisia, että omaksuisivat lainkäyttäjinä täysin erilaisen kannan mitä he ovat vähän aikaisemmin yksimielisesti täysistunnossaan tai asiantuntijoina lakivaliokunnassa kannattaneet. Asianajaja, jonka laatiman valituksen hovioikeus on seulonut jatkokäsittelyssä lakivaliokunnan mietinnössä mainittuun tulkintaan nojautuen, on todella kovan paikan edessä yrittäessään osoittaa valiokunnan kannan virheelliseksi.

28. En halua epäillä KKO:n pyrkimystä ratkaista hovioikeuksien seulontapäätöksistä aikanaan tehtäviä valituksia puolueettomasti, vaikka pidänkin lakivaliokunnan mietintöön kirjattua lain tulkintaa virheellisenä. Eri asia on, millainen kuva KKO:n ja hovioikeuksien puolueettomuudesta ja riippumattomuudesta saattaa ulkopuolisille syntyä. Vaikkei suoranaista esteellisyyttä tai puolueellisuutta voitaisi osoittaa, edellyttää tuomioistuinlaitoksen riippumattomuus, puolueettomuus ja uskottavuus joka tapauksessa, että tuomioistuimien ja tuomareiden toiminta on mahdollisimman avointa ja läpinäkyvää.

29. Jokainen päätelköön itse, onko tuomioistuinlaitoksen avoimuus, läpinäkyvyys ja uskottavuus kyseisen seulontaskandaalin johdosta lisääntynyt.

Tulisiko tuomareilta evätä mahdollisuus osallistua lainsäädäntöön?

30. Monissa muissa valtioissa ylin tuomioistuin joko pysyttelee kokonaan lainvalmistelun ulkopuolella tai antaa lausuntojaan ainoastaan periaatteellisesta kysymyksistä. Näissä maissa ymmärretään, että liian aktiivinen ja yksityiskohtainen osallistuminen lainsäädäntöhankkeisiin voi vaarantaa tuomioistuimen puolueettomuuskuvan. Tätä esimerkkiä kannattaisi myös Suomessa noudattaa.

31. KKO:n ja KHO:n tuomareiden ei minusta tulisi osallistua lainkaan komiteoiden tai toimikuntien jäseninä sellaisiin lainsäädäntöhankkeisiin, joissa joudutaan ottamaan yksityiskohtaisesti kantaa säännösten sisältöön ja tulkintaan, eikä heitä pitäisi kuulla myöskään asiantuntijoina lakiesitysten käsittelyssä eduskunnassa. Tällä tavoin ylimmät tuomarit välttyisivät ottamasta etukäteen eli ennen lain soveltamista kantaa yksittäisin lainsäännöksiin ja säilyttäisivät siten epäilyksettä puolueettomuutensa ja riippumattomuutensa. Lainsäädännön osalta riittäisi hyvin, että ylimmät oikeudet tekevät lainsäädäntöaloitteita, kuten perustuslaissa (99.2 §) ja Korkein oikeus -laissa (5.2 §) säädetään.

32. Tuomareiden osallistuminen erilaisiin lainvalmistelu- ja säädäntöhankkeisiin vie myös paljon aikaa, joka on pois tuomareiden varsinaisesta virkatyöstä. Joillakin KKO:n jäsenillä on lisäksi muita merkittäviä sivutoimia, kuten välimiestehtäviä. Toisaalta KKO valittaa jatkuvasti suurta juttumääräänsä, josta johtuen se ei kertoman mukaan voi esimerkiksi perustella valituslupapäätöksiään lainkaan. Aikaa virkatyöhön jäisi huomattavasti enemmän, jos tuomarit keskittyisivät siihen ja karsisivat sivutoimiaan, joista lainvalmistelu ja siihen liittyvät asiantuntijatehtävät muodostavat nykyään suurimman osan.

33. Tärkeintä on kuitenkin vaalia erityisesti ylimpien tuomioistuimien riippumattomuutta, itsenäisyyttä ja puolueettomuutta niin hyvin lainsäätäjästä ja toimeenpanovallan haltijoista kuin talouselämän vaikuttajistakin. KKO:n ja KHO:n tuomareilla ei saa olla sidonnaisuuksia niihin yhteiskunnallisiin erityisintresseihin, jotka määräävät lainsäätäjän poliittisia tavoitteenasetteluja. Osallistuessaan aktiivisesti ja laajasti lainvalmisteluun ja -säädäntöön KKO:n ja KHO:n jäsenet saattavat joutua tunkeutumaan sille päätöksenteon alueelle, joka demokraattisessa oikeusvaltiossa kuuluu lainsäätäjälle.

34. Ylimpien oikeuksien jäsenten osallistutuminen lainvalmisteluun ja -säädäntöön on omiaan murentamaan luottamusta valtiovallan kolmijakoon, jossa lainsäätäjällä, hallitusvallalla ja riippumattomilla tuomioistuimilla on oma tehtävänsä Oikeusneuvosten välimiestehtävät puolestaan saattavat johtaa tietyntyyppisen ajattelutavan myötä ideologiseen riippuvuussuhteen syntymiseen talouselämän etupiireistä. Kaiken kaikkiaan kyse on paljon puhutusta poliitikkojen, liike-elämän johtajien ja ylimpien tuomareiden muodostamasta hyvä veli –verkostosta.

35. Tuomareiden asiantuntemusta toki tarvitaan lainvalmistelussa ja lakien eduskuntakäsittelyssä. Suomessa on kuitenkin joukko sangen päteviä hovioikeus- ja alioikeustuomareita samoin kuin hallinto-oikeustuomareita, jotka voisivat hyvin huolehtia sanotuista tehtävistä. Tähän mennessä he ovat vain jääneet ikään kuin KKO:n ja KHO:n jäsenten varjoon näiden ”rohmutessa” valtaosan kyseisistä tehtävistä.

36. Miksi ylimpien oikeuksien tuomarit tulisi asettaa asiantuntijoina eri asemaan kuin alempien tuomioistuimien tuomarit? Siksi, että valtakunnassa tarvitaan lainsoveltamisessa ja -tulkinnassa viimekädessä korkean ammattitaidon ja ammattietiikan omaava tuomarikunta, joka kaikista sivuvaikutteista ja ennakkokäsityksistä vapaana kykenee hoitamaan sille kuuluvan tehtävän lain viimekätisenä soveltajana ja tulkitsijana. Todella riippumaton ylin oikeusaste on oikeusvaltion rattaiden perälauta, jonka itsenäisyyttä ja puolueettomuutta ei voida asettaa kyseenalaiseksi vaan johon voidaan kaikissa olosuhteissa luottaa.

37. Ylimpien oikeuksien jäsenet voisivat olla mukana sellaisissa komiteoissa tai toimikunnissa, jotka pohtivat periaatteellisella tasolla eri oikeudenalojen kehittämistarpeita. Esimerkkinä voidaan mainita valtioneuvoston vuonna 2001 asettama tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitea, jonka tehtävänä on visioida tuomioistuimien asemassa ja tehtävissä tapahtuvia muutoksia noin 20-30 vuoden aikaperspektiivillä ja tehdä sitä koskevia ehdotuksia. Komitean, joka tulee jättämään mietintönsä marraskuussa tänä vuonna ja jossa allekirjoittanut on mukana pysyvänä asiantuntijana, puheenjohtajaksi määrättiin oikeusneuvos, nyttemmin Itä-Suomen hovioikeuden presidentti Markku Arponen.

Jyrki Virolainen

------

38. Näin siis kirjoitin Oikeuslehdessä 2/2003. Jotkut lukijat voivat kenties kysyä , että oliko kirjoituksessa esiin nostetulla seulontasäännöksen sanamuodolla ja sen kanssa ristiriidassa olevalla lakivaliokunnan mietinnön perusteluissa esitetyllä lausumalla itse asiassa kovinkaan suurta käytännöllistä merkitystä.

39. Tähän voin vastata, että mainitulla erolla oli käytännössä erittäin suuri merkitys. Seulontapykälässä (OK 26 luvun 2 §:n 1 momentin 1 kohta) säädettiin nimenomaan, että valitusta ei saa seuloa hovioikeuden varsinaisesta tutkinnasta silloin, kun asiassa on saman luvun 15 §:n nojalla toimitettava (suullinen) pääkäsittely eli silloin kun asiassa annettava ratkaisu riippuu käräjäoikeudessa vastaanotetun suullisen todistelun uskottavuudesta. Lakivaliokunnan mietinnön perusteluissa sitä vastoin annettiin ymmärtää, että seulonta olisi ollut myös tässä tapauksessa mahdollista.

40. Lakivaliokunnan mietinnön perustelujen tarkoituksena oli karsia seulontasäännöksen avulla rankalla kädellä hovioikeuden pääkäsittelyyn OK 26.15:n nojalla muutoin menevien juttujen lukumäärää. Kaikkien kuuden hovioikeuden presidentit ajoivat sanottua uudistusta samoin kuin lakivaliokunnan mietintöön kirjattujen perustelujen mukaista tulkintaa kiivaasti kuin konsanaan sitä kuuluisaa käärmettä pyssyyn. Oikeusministeri Johannes Koskinen ja lakivaliokunnan puheenjohtaja Lax antoivat tukensa hovioikeuksien presidenttien tukinnalle ja pyrkimyksille.

41. Kun hovioikeuden seulontapäätöksestä oli mahdollista valittaa valituslupaa pyytämällä KKO:lle, haluttiin tälle lakivaliokunnan perustelujen mukaiselle tulkinnalle saada etukäteen myös mahdollisimman arvovaltaisen tuomarin eli KKO:n presidentti Leif Sevónin kannatus. Tässä tapauksessa Sevón kutsutiiin lakivaliokunnan mietinnön valmistumisen jälkeen eduskunnassa pidettyyn salaiseen neuvonpitoon, jota isännöivät Johannes Koskinen ja Henrik Lax. Hovioikeuksien puuhamiehenä neuvonpidossa hääräili Helsingin hovioikeuden presidentti Olli Huopaniemi.

42. Minusta tämä oli erittäin omalaatuista ja arveluttavaa, sanoisin jopa härkiä toimintaa, kun asiaa ajatellaan nimenomaan tuomioistuinten riippumattomuuden ja puolueettomuuden sekä vallanjaon kolmijaon kannalta. Ministeri Koskisen ja lakivaliokunnan puheenjohtajan toiminta oli härskiä, mutta erityisen arveluttavaa oli KKO:n presidentin suostuminen ja osallistuminen sanottuun "peliin", jolla haluttiin sitoa KKO:n jäsenten kädet tulevassa laintulkinnassa. Jos minua pyydettäisiin kolmella sanalla arvioimaan kyseistä asetelmaa, niin vastaisin: rumaa, rumaa, rumaa.

43. Jos tällainen tuomioistuinlaitoksen puolueettomuutta vakavasti vaarantava kähmintä olisi tullut ilmi jossakin todellisessa oikeus- ja sivistysvaltiossa, olisi yhteiskunnassa syntynyt hitonmoinen haloo ja ylimmän tuomioistuimen päällikkötuomari olisi lentänyt virastaan kuin leppäkeihäs. Häntä ei olisi edes tarvinnut "heittää" virastaan ulos, vaan hän olisi nolona ja häpeissään ymmärtänyt lähteä siitä ihan omasta aloitteestaan.

44. Mutta täällä Suomessa, tässä sarvikuonomaisen paksun omatunnon ja moraalin omaavien huippupoliitikkojen ja korkeiden virkamiesten ja ylimpien tuomareiden maassa, ei poliitikkojen (siis oikeusministerin ja lakivaliokunnan puheenjohtajan) ja ylimmän tuomioistuimen päällikkötuomarin salaisesta junailusta eli härkistä yrityksestä sopia KKO:n tulevasta laintulkinnasta syntynyt lehdistössä edes mitään keskustelua sen jälkeen, kun olin edellä kappaleessa 11 mainitussa HS:n mielipidekirjoituksessa paljastanut Johannes Koskisen, Henrik Laxin ja Leif Sevónin salaisen tapaamisen ja sen sisällön.

45. Seulontasäännökset tulivat voimaan syksyllä 2003. Olin ehtinyt jo tätä ennen muun muassa Defensor Legis -lehdessä julkaistussa kirjoituksessani "Hovioikeuden seulontasäännösten tulkintaa" (DL 6/2003 ss. 965-975) paljastaa poliitikkojen ja KKO:n presidentin laintulkintaa koskevan "katalan juonen" ja varoittaa hovioikeuksia siitä, että seulonnan edellytyksiä koskevaa säännöstä (OK 26:2) tulkinnassa tuli soveltaa nimenomaan säännöksen sanamuotoa (mainitun pykälän 1 momentin 1 kohtaa) eikä siis sanamuodosta poikkeavaa lakivaliokunnan mietinnön perusteluissa ilmaistua kantaa.

46. Mutta eiväthän hovioikeudet ja niiden presidentit ja jäsenet minua kuunnelleet! Kun hovioikeuksien jäsenet tiesivät, mitä toverit Koskinen, Lax ja Sevón olivat keskenään sumplien "sopineet" seulontapykälän (OK 26:2) tulkinnasta, ne ryhtyivät innolla seulomaan myös sellaisia juttuja ja valituksia, joissa olisi OK 26.15:n mukaan ollut toimitettava pääkäsittely ja joita ei siis ei olisi saanut OK 26.2.1:n 1 kohdan sanamuodon missään tapauksessa saanut seuloa hovioikeuden varsinaisesta tutkinnasta. Seulontakohtelun saivat monet todella vakavat ja törkeät rikosasiat, joiden joukossa oli muun muassa tappoa, törkeitä ryöstöjä, raiskausta, törkeää velallisen rikoksista yms. juttuja, joissa siis olisi tullut OK 26.15:n nojalla toimittaa pääkäsittely, vaikka sitä ei olisi valituksessa edes vaadittu.

47. Arvasin toki, että hovioikeudet tulisivat menettelemän kerrotulla tavalla eli käyttämään seulontasäännöksiä pääkäsittelyjen määrän rajoittamistarkoituksessa, vaikka tämä ei siis ollut lainkaan seulontamenettelyn tarkoitus. Selvää oli myös, että hovioikeuden seulontapäätöksistä tultaisiin tekemään lukuisia valituksia korkeimmalle oikeudelle. odotin jännityksellä, miten korkein oikeus tulisi suhtautumaan tapauksiin, joissa hovioikeudet olivat seuloneet myös sellaisia tapauksia, joissa olisi pitänyt OK 26:15:n nojalla toimittaa pääkäsittely. Oliko KKO:n presidentti Leif Sevón saanut oikeusneuvokset puhutuksi sen tulkinnan taakse, josta hän Johannes Koskisen ja Henrik Laxin kanssa sopinut salaisessa neuvonpidossa tai josta ainakin oli kyseisessä neuvonpidossa puhuttu Sevónin "nyökytellessä" asialle hyväksyvään sävyyn asialle, kuten Koskinen ja Lax olivat eduskunnan "edessä" eli täysistunnossa kilvan todistaneet.

48. On syytä kertoa lukijoille, että olin etukäteen hieman "varmistellut" asiaa eli olin helmikuussa 2004 kannellut mainitusta salaisesta eduskunnassa tapahtuneesta salaisesta neuvonpidosta ja sen sisällöstä oikeuskanslerille ja pyytänyt siinä muun ohessa selvittämään, oliko presidentti Leif Sevón tullut neuvonpidon johdosta esteelliseksi osallistumaan KKO:ssa seulonta-asioissa tehtyjen valitusten käsittelyyn. Kanteluni johti siihen, ettei Sevón katsoi parhaaksi jäädä odottamaan oikeuskanslerin kanteluuni antama päätöstä eikä hän siis osallistunut vuoden tai puolentoista vuoden aikana seulonta-asioiden käsittelyyn KKO:ssa.

49. Helpotuin kovasti, kun korkein oikeus julkaisi syksyllä 2004 kaksi ensimmäistä seulonta-asiaa koskevaa ennakkopäätöstään (KKO 2004:116 ja 117). Korkein oikeus ratkaisi, vieläpä yksimielisesti, kummassakin tapauksessa asian juuri siten, kuin olin itse eri yhteyksissä, muun mussa edellä kappaleessa 45 mainitussa vuoden 2003 Defensor Legis -lehden artikkelissa, esittänyt: Valitusta ei saa seuloa, jos siinä on riitautettu käräjäoikeudessa esitetyn suullisen todistelun uskottavuus niin, että asiassa oli OK 26:15:n nojalla toimitettava pääkäsittely. Mainituissa kahdessa tapauksessa hovioikeudet olivat menetellet toisin eli seuloneet valitukset. Tämän vuoksi korkein oikeus kumosi hovioikeuksien päätökset ja palautti kummankin asian asianomaiseen hovioikeuteen uudelleen käsiteltäväksi.

50. Näiden kahden pilottitapauksen jälkeen korkein oikeus antoi vuosina 2004-2005 vielä pitkälti toistakymmentä muuta seulontasäännösten tulkintaa koskevaa ennakkopäätöstä, joissa hovioikeudet olivat lain sanamuodon vastaisesti seuloneet valituksen; julkaisemattomia KKO:n sanotunlaisia ratkaisuja on lisää vielä toinen mokoma. Voisi sanoa, että Johannes Koskisen, Henrik Laxin ja Leif Sevónin ajama ja keskinäisessä neuvonpidossa kulissien takana "katalasti" juonima kanta ja yritys saada tuomioistuimet ja jopa korkein oikeus toimiminaan lain sanamuodon vastaisesti koki korkeimmassa oikeudessa täystyrmäyksen.

51. Edellä kappaleessa 48 mainitsin oikeuskanslerille Leif Sevónin toiminnasta oikeuskanslerille tekemäni kantelun. Kerron siitä lisää myöhemmin.