641. Oikeuskanslerin outo kaksoisrooli

1. Valtioneuvosto nimitti syyskuun alussa valtiovarainministeriön hallinto- ja kehitysjohtaja Päivi Nergin sisäministeriön kansliapäällikön virkaan ministeri Päivi Räsäsen (kd) kiivaasti ajamana ja virkaesityksen mukaisesti. Virkanimityksestä nousi laaja poru, sillä  Nerg on Räsäsen entinen puoluetoveri, joka oli kristellisen liiton eduskuntaehdokkaana vuoden 2007 vaaleissa.

2. Todellisuudessa nimityksessä lienee painanut sanottua puoluetaustaa enemmän kuitenkin se, että Nerg ja Räsänen ovat uskonsisaria, kuten olen blogissani 633/8.9.2012 kertonut. Nergin pätevyyttä kansliapäällikön virkaan arvosteltiin, sillä hän ei ole toiminut aiemmin missään sellaisessa tehtävässä, joka kuuluisi sisäministeriön hallinnonalaan. Nerg on koulutuksen maa- ja metsätaloustieteiden maisteri ja argronomi.

3. Valtioneuvoston päätöksestä tehtiin yksi kantelu oikeuskanslerille ja yksi eduskunnan oikeusasiamiehelle. Oikeusasiamies siirsi hänelle tehdyn kantelun oikeuskanslerille. Vaikka tässä maassa on siis kaksi ylintä laillisuusvalvojaa, mikä on kansainvälisessä vertailussa hyvin poikkeuksellista, kansalaiset eivät saa tietyissä asioissa vapaasti valita, kummalle laillisuusvalvojalle he  kantelevat. Jos valittaa oikeusasiamiehelle, niin seurauksena saattaa siis olla, että kantelun käsittely siirretäänkin oikeuskanslerille, jonka kantelija ei ehkä haluaisi missään tapauksessa asian ratkaisevan.

4. Oikeuskansleri Jaakko Jonkan kanteluun antaman,  tänään julkistaman päätöksen mukaan valtioneuvosto ei ylittänyt harkintavaltaansa nimittäessään Päivi Nergin sisäministeriön kansliapäälliköksi. Päätös ei todellakaan ollut yllätys, sillä onhan Jaakko Jonkka usein, oikeastaan aina ennenkin  päätynyt vastaavanlaiseen ratkaisuun. Päätöksessään Jonkka muistuttaa, ettei oikeuskansleri voi arvioida, kuka pätevistä ehdokkaista tulisi valita tehtävään. Nimittäjä voi käyttää harkintavaltaansa ainoastaan sen suhteen, miten viran vaatimuksia ja hakijoiden ansioita painotetaan.

5. Oikeuskanslerin päätöksestä on annettu seuraavanlainen tiedote:

Oikeuskanslerilta ei moitteita sisäasiainministeriön kansliapäällikön virkanimityksestä

"Oikeuskansleri Jaakko Jonkka ei löytänyt lainvastaista sisäasiainministeriön kansliapäällikön virkanimityksestä. Jonkan arvion mukaan valtioneuvosto ei ylittänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa virantäytössä. Oikeuskansleri muistuttaa, että hän ei voi laillisuusvalvojana osallistua sen arvioimiseen, kenet oikeudellisesti mahdollisista ehdokkaista tulisi tehtävään valita. Tämä on nimittäjän tehtävä. Nimittäjä voi lain suomissa rajoissa käyttää harkintavaltaansa muun muassa siihen, miten virkaan kuuluvien tehtävien asettamia vaatimuksia ja hakijoiden ansioita painotetaan.

Virkanimitysten osalta oikeuskanslerin tehtäviin ja toimivaltaan kuuluu arvioida, onko nimitysmenettely toteutettu oikeudellisesti moitteettomasti. Tähän kuuluun muun muassa sen arvioiminen, onko nimityspäätöstä valmisteltaessa ja tehtäessä otettu huomioon lainsäädännössä asetetut viran yleiset ja erityiset kelpoisuusvaatimukset. Oikeuskansleri kiinnittää huomiota myös siihen, että nimitysratkaisun kannalta merkitykselliset hakijoiden ansiot on kuvattu oikein ja tasapuolisesti. Lisäksi oikeuskansleri arvioi, onko viranhakijakohtainen pätevyysarviointi ja viranhakijoiden välinen ansiovertailu tehty asianmukaisesti sekä lainsäädäntö että valtiovarainministeriön antamat ohjeet huomioon ottaen. Laillisuusvalvoja tarkastaa myös sen, että ansiovertailussa käytetään vain viran kelpoisuusvaatimuksista, hakuilmoituksessa mainituista viran menestyksellisen hoitamisen muista edellytyksistä ja virkaan kuuluvista tehtävistä johdettavissa olevia perusteita.

Oikeuskansleri muistuttaa ratkaisussaan myös vuonna 2011 valtioneuvoston ohjesääntöön tehdystä muutoksesta. Muutoksella korvattiin kansliapäällikön aikaisempi perehtyneisyyttä hallinnonalan toimintaan koskeva kelpoisuusvaatimus tehtävän edellyttämää monipuolista kokemusta koskevalla kelpoisuusvaatimuksella".

6. Oikeuskansleri haluaa siis korostaa, että hän toimii laillisuusvalvojan ominaisuudessa sekä nimityspäätöstä ministeriössä ja valtioneuvostossa valmisteltaessa että tutkiessaan nimityspäätöksestä tehdyn laillisuuskantelun. Minusta tässä on kyllä tietynlainen ja myös selvä risririita, joka kärjistyy kantelun tutkimisessa niin, että oikeuskansleri tutkii laillisuusvalvojana menettelyä ja päätöstä, jonka tekemiseen hän on myös itse tietyllä tavalla osallistunut, ei ainoastaan laillisuuden valvojana, vaan myös hallituksen ja etenkin virkaesityksen valmistelevan ja tekevän ministerin ja tämän johtaman ministeriön neuvonantajana.

7. Tästä oikeuskanslerin toisesta roolista eli neuvonantajan tehtävästä Jaakko Jonkka halusi tässä(kin) päätöksessään visusti vaieta. Mainitusta roolista käytettiin aiemmin osuvaa nimitystä "kruununjuristi". Nimike periytyy 1700-luvulta Ruotsin vallan ajoilta. Oikeuskanslerin edeltäjänä Ruotsi-(Suomessa) toimi vuodesta 1713 alkaen "kuninkaan korkein asiamies", jonka korvasi vuonna 1719 annetussa kansliajärjestyksesssä justitiae cantzleren eli oikeuskansleri.

8. Oikeuskansleri Jonkka mainitsee tänään antamansa päätöksen perusteluissa yksinomaan perustuslain  108 §:n 1 momentin, jossa puhutaan kanslerin tehtävistä virkatointen lainmukaisuuden valvojana. Sen sijaan Jonkka sivuuttaa kokonaan mainitun 108 §:n 2 momentin, jossa todetaan, että oikeuskanlerin on annettava pyydettäessä presidentille, valtioneuvostolle ja ministeriölle tietoja ja lausuntoja oikeudellisista kysymyksistä. Tämä momentti koskee siis nimenomaan juuri oikeuskanslerin toimintaa edellä mainittuna kruununjuristina eli muun muassa ministeriöiden, ministereiden ja maan hallituksen neuvonantajana.

9. Ministerit voivat kysyä oikeuskanslerin kantaa hyvin muotovapaasti jo asioiden valmisteluvaiheessa. Minusta on selvää, että oikeuskanslerilla on esimerkiksi juuri virkanimitysasioissa, kuten monissa muissakin tärkeissä asioissa, todella merkittävä mutta samalla merkillinen kaksoisrooli, johon kuuluvia tehtäviä on käytännössä mahdotonta pitää erillään, lukuun ottamatta juhlapuheita ja oikeuskanslerin pitämiä esitelmiä, mutta se on asia erikseen. Tämä kaksoirooli kärjistyy räikeimmilleen silloin, kun ihminen tekee kantelun valtioneuvoston päätöksen lailisuudesta, kuten esimerkiksi juuri nyt esillä olleesta kansliapäällikön nmityspäätöksestä. Tutkiessaan kantelun oikeuskansleri päätti asiasta, jonka valmisteluun hän oli osallistunut ministerin tai koko hallituksen neuvonantajana. Voidaan sanoa, että kansleri ratkaisee asian, joka tekemiseen hän on itse osallistunut ja josta tehty kantelu siis kohdistuu välillisesti myös häneen.

10.  Oivallinen esimerkki oikeuskanslerin kaksoisroolista ja mainittujen roolien sekoittumisesta saatiin muutama vuosi sitten eli vuonna 2008, jolloin ministeri Mauri Pekkarinen pyysi oikeuskansleri Jonkalta kantaa tai mielipidettä siitä, oliko hän toiminut vaalirahoitussotkun aikana ilmi tulleessa ns. taulukauppa-asiassa (Pekkarisen Suomi-Soffa -kytkös) virheellisesti. Pekkarinen meni tapaamaan Jonkkaa ja herrat keskustelivat kaikessa rauhassa keskenään muistaakseni perjantaina. Pähkäiltyään asiaa viikonlopun yli, Jonkka kertoi ministerille kantansa asiassa; mitään päätöstä tai protokollaa asiasta ja herrojen tapaamisesta ei ollut tarkoitus tehdä.Tämän jälkeen Pekkarinen riensi oitis eduskunnan eteen kertomaan, miten hän oli saanut oikeuskanslerilta juuri taulukauppa-asiassa "puhtaat paperit". Oikeuskanslerin kiireellistä päätöksentekoa ("pikapäätös") samoin kuin päätöksen sisältöä arvosteltiin julkisuudessa aika voimakkaasti; itsekin otin asiaan kantaa Helsingin Sanomissa 12.6.-08 julkaistussa kirjoituksessani "Oikeuskanslerin toiminta taulukauppa-asiassa ihmetyttää". Kritiikin johdosta Jonkka joutui julkistamaan asiasta kirjallisen muistion ja selittelemään päätöstään ja menettelytapojaan tiedotusvälineille. Jos Pekkarinen ei olisi tapauksen johdosta avautunut eduskunnassa - sen tämä vanha kettu teki tietenkin omaaa etuaa tavoitellen ja puhtoisuuttan julistaen - kukaan olisi kysellyt Jonkalta asian perään eikä kansleri olisi luultavasti laatinut Pekkarisen tapaamisesta edes muistiota.

11. Päivi Nergin nimitysasiassa herätti huomiota ministeri Päivi Räsänen suorastaan kiihkeä tyyli, jolla hän vetosi toistuvasti siihen, että hän oli neuvotellut ja keskustellut asiasta ennen nimitysesityksen tekemistä useamman kerran juuri oikeuskanslerin kanssa. Yhden kerran Räsänen tokaisi, että hän oli keskustellut Päivi Nergin pätevyydestä oikeuskanslerin kanssa "jatkuvasti". Miksi ihmeessä ministeri ja oikeuskansleri pitivät  näin tiiviisti yhetyttä keskenään asiassa, joka oikeuskanslerin nyt julkaiseman tiedotteen ja päätöksen mukaan oli selvästi lainmukainen? Mikä tuossa Nergin nimityksessä oikein askarrutti ministeriä ja/tai oikeuskansleria? Tätä emme saa milloinkaan tietää, emme myöskään sitä, mitä noissa keskusteluissa ja neuvonpidossa oikein puhuttiin.

12. Tuskin kukaan haluaa kieltää oikeuskansleria toimimasta kruununjuristina eli  keskustelemasta ministereiden kanssa tai ministereiltä vastaavasti oikeutta kysyä oikeuskanslerin mielipidettä tai neuvoa valmistelun alla olevista asioista. Se, mikä askarruttaa mieliä, on oikeuskanslerin edellä mainittu kaksoisrooli. Jos kansleri toimii aktiivisesti ja "jatkuvasti" ministereiden neuvonantajana, niin silloin hänen uskottavuutensa ja puolueettomuutensa ratkaista ylimpänä laillisuusvalvojana ministereiden ja valtioneuvoston keskustelun alaisista päätöksistä tekemiä kanteluja on ilman muuta syytä asettaa kyseenalaiseksi. Ihminen ei voi palvella kahta herraa, tämä kansanviisaus koskee myös korkeita virkamiehiä; virkamies ei voi toimia samaan aikaan uskottavasti kahdessa eri roolissa. Tuomari on ilman muuta esteellinen toimimaan oikeuden jäsenenä asiassa, johon hän on ottanut aiemmin muussa yhteydessä ja roolissa kantaa.

13. Oikeuskanslerin outo kaksoisrooli putkaa esiin tuon tuostakin erilaisisssa asioissa. Yhtenä esimerkkinä voidaan mainita tapaus, jossa vähemmistövaltuutetun virkaan nimitettiin kovan julkisen kohun saattelemana Eva Biaudet. Tässäkin tapauksessa virkaesityksen tehnyt ministeri (Steffan Wallin) vakuutteli useaan otteeseen keskustelleensa nimityspäätöksestä etukäteen oikeuskansleri Jonkan kanssa. Biaudet' n nimityspäätöksestä kanneltiin oikeuskanslerile eikä Jonkka nähnyt - tietenkään - tässäkään asiassa laillisuuden kannalta minkäänlaisia ongelmia.

14. Eduskunnan perustuslakivaliokunnan pitäisi puttua oikeuskanslerin outoon ja hänen uskottavuuttaan laillisuusvalvojana pahoin nakertavaan kaksoisrooliin ja esittää perustuslain muuttamista siten, että oikeuskansleri toimisi jatkossa ainoastaan edellä mainittuna kruuninjuristina, eli hänet "vapautettaisiin" ylimmän laillisuusvalvojan tehtävästä. Ylimpänä laillisuusvalvojana valtakunnassa toimisi yksin eduskunnan oikeusasiamies. Tällä tavoin asia on järjestetty kaikissa muissa eurooppalaisissa sivitysmaissa, Ruotsia ja Suomea lukuun ottamatta.

15. Mitä itse asiaan tulee, niin  voidaan todeta, että myös oikeuskansleri vetosi päätöksessään muun ohella vuonna 2011 valtioneuvoston ohjesääntöön tehtyn muutokseen. Sillä korvattiin ministeriön kansliapäällikön aikaisempi perehtyneisyyttä hallinnonalan toimintaan koskeva kelpoisuusvaatimus tehtävän edellyttämää monipuolista kokemusta koskevalla kelpoisuusvaatimuksella.

16. Mutta kuten tiedämme, laki on niin kuin se luetaan, siis tulkitaan. Lakia voidaan tulkita joko järkevästi tai epäviisaasti ja lain tarkoituksen vastaisesti. Minusta järkevä tulkinta edellyttäisi ko. tapauksessa, että ministeriön kansliapäälliköltä edellytetään, mainitun monipuolisen kokemuksen lisäksi, kokemusta tai perehtyneisyyttä ainakin yhdeltä asianomaisen ministeriön hallintoon kuuluvalta toimialalta. Järjetön sen sijaan on tulkinta, jonka ministeri Räsänen omaksui ja jota valtioneuvosto ja nyt myös oikeuskansleri Jonkka puolsivat, siis tulkinta, jonka mukaan kansliapäälliköllä ei tarvitse olla minkäänlaista aiempaa perehtyneisyyttä ministeriön hallinnonalan toimintaan.

17. Jos Jaakko Jonkka olisi ollut hyvä neuvonantaja tai consiglieri ja siinä sivussa myös valtakunnan parasta ajatteleva laillisuusvalvoja, hän olisi sanonut ministeri Räsäselle suoraan, miten tuota mainittua kelpoisuussäännöstä on syytä tulkita järkevästi ja lisännyt - protokollan ulkopuolella - että, "kuulepa nyt Päivi, jos sinä todella aiot esittää tuon agronomin nimittämistä kansliapäällikön virkaan, vaikkei hänellä, Herra Jumala, ole minkäänlaista perehtyneisyyttä sisäministeriön hallinnonalaan, niin sinullehan nauraisivat kohta naurismaan aidatkin"! Näin olisivat ehkä neuvonneet ministeriä ainakin jotkut aiemmat oikeuskanslerit tai prokuraattorit, vaikkapa Matias Calonius tai Kai Korte. Ne, jotka ovat jääneet historiaan kunnon oikeuskanslereina.