Oikeudenhoidon uudistamisohjelmassa vuosille 2013-2025 tehty ehdotus.
2. Työryhmän tuli siis selvittää korkeimman oikeuden (KKO) ja korkeimman hallinto-oikeuden (KHO) organisatorisesta yhdistämisestä aiheutuvat vaikutukset sekä toiminnalliset hyödyt ja haitat, joita yhdistäminen toisi mukanaa. Selvitystyössä ei ole siis ollut kyse prosessilajien yhdistämisestä tai jonkin prosessilajin eliminoimisesta, vaan ainoastaan ylimpien oikeuksien organisatorisesta yhdistämisestä. Työryhmä ei ole eikä sen ole toimeksiantonsa mukaan edes tarvinnut ottaa mietinnössään kantaa yhdistämisen puolesta tai sitä vastaan. Merkille pantavaa kuitenkin on, ettei työryhmä ole sulkenut yhdistämistä pois. Mietinnön mukaan yhdistämisestä koituisi enemmän hyötyä kuin haittaa. Korkeimpien oikeuksien yhdistäminen vaatisi perustuslain muuttamista ja uudistuksen mahdollinen toteutuminen ajoittuisi 2020 -luvulle.
3. Työryhmä on selvittänyt korkeimpien oikeuksien asemaa, rakennetta ja toimintaa nykyisessä kaksilinjaisessa tuomioistuinjärjestelmässä. Lisäksi se on arvioinut, toteuttaisiko yhdistetty ylin tuomioistuin korkeimpien oikeuksien perustuslaillisen tehtävän ylimmän tuomiovallan käyttäjänä paremmin ja tehokkaammin kuin kaksi erillistä korkeinta oikeutta ja mitä hyötyjä ja haittoja yhdistämisestä aiheutuisi. Työryhmä korostaa, että yhdistämisen vaikutukset lainkäytön laatuun ovat vahvasti riippuvaisia yhdistämisen toteuttamistavasta. Yhdistämisen tulisi siksi perustua huolelliseen ja kummankin tuomioistuinlinjan erityispiirteet huomioon ottavaan valmisteluun. Ylimpien tuomioistuinten asiantuntemusta olisi tehokkaasti hyödynnettävä valmistelussa.
4. Mietinnössä on hahmotettu kolme pääpiirteistä mallia yhdistämisen hyötyjen ja haittojen konkreettisemman arvioinnin pohjaksi. Mallit kuvaavat ko. vaihtoehtoja sen mukaan, mikä olisi yhdistetyn tuomioistuimen tehtävä ja asiamäärä. Suuria asiallisia eroja näiden vaihtoehtojen välillä ei kuitenkaan näyttäisi olevan.
5. Ensimmäisessä mallissa työryhmä on arvioinut yhdistetyn tuomioistuimen toimintaa nykyisen kaltaisessa tilanteessa, jossa korkein hallinto-oikeus ratkaisisi edelleen merkittävän määrän muita kuin ennakkopäätösasioita (tuomareiden lukumäärä presidentti + 38 jäsentä). Toisessa mallissa arvio perustuu tilanteeseen, jossa korkeimpien oikeuksien tehtäviä on muutettu ja korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätösrooli on selkeästi vahvistunut (presidentti + 30-36 jäsentä). Kolmannessa mallissa korkeimpien oikeuksien toimintojen yhdistäminen olisi viety kaikkein pisimmälle. Siinä ylin tuomioistuin toimisi lähtökohtaisesti yksinomaan ennakkopäätöksiä antavana tuomioistuimena (presidentti + 24-26 jäsentä).
6. Työryhmän mukaan korkeimpien oikeuksien yhdistäminen selkeyttäisi tuomioistuinlaitoksen rakennetta ja muutoksenhakuteitä. Yhdistetyllä ylimmällä tuomioistuimella olisi nykyistä tilannetta paremmat edellytykset ohjata oikeus- ja hallintokäytäntöä yhdenmukaisin perustein. Lisäksi yhdistetyn ylimmän tuomioistuimen edellytykset oikeuslaitoksen kokonaisvaltaiselle kehittämiselle olisivat nykyistä kaksijakoista järjestelmää paremmat. Yhdistäminen mahdollistaisi myös asiantuntemuksen tehokkaamman käytön yli tuomioistuinlinjarajojen sekä vahvistaisi eri prosessilajien tasapainoista kehittymistä. Työryhmä toteaa, että yhdistämisen vaikutukset lainkäytön laatuun ovat kuitenkin vahvasti riippuvaisia yhdistämisen toteuttamistavasta. Edellytyksenä on, että yhdistäminen perustuisi huolelliseen molemmat tuomioistuinlinjat huomioon ottavaan valmisteluun ja että molemmat nykyiset korkeimmat oikeudet osallistuisivat siihen asiantuntemuksellaan. Työryhmän puheenjohtaja Olli Mäenpää sanoo HS:n haastattelussa 10.1., että yhdistämisestä saataisiin aikaan vuosittain "vain" miljoonan euron säästö.
7. Työryhmän mietintö löytyy tästä.
8. On toki rohkaisevaa, että työryhmä on suhtautunut myönteisesti ylimpien tuomioistuinten yhdistämiseen. Uudistus on minustakin hyvä tavoite, mutta sen toteutuminen vaatinee kuitenkin aikaa ja voinee toteutua aikaisintaan 2020-luvun loppupuolella. Työryhmän esittämistä vaihtoehtoisista organisaatiomalleista kannattaisiin lähinnä mallia III, jonka mukaan ylin tuomioistuin toimisi kaikissa asioissa prejudikaattituomioistuimena.
9. Mutta miksi ihmeessä yleisten tuomioistuinten ja hallintotuomioistuinten organisaatiouudistuksessa tulisi lähteä huipulta eli ylimpien oikeusasteiden yhdistämisestä? Kaikissa uudistuksissa olisi yritettävä toimia mahdollisimman rationaalisesti ja edetä, kuten vanha sanonta kuuluu, "tyvestä puuhun" -periaatteella. Myös tuomioistuinlaitosta uudistettaessa olisi järkevää aloittaa alempien tuomioistuinten organisatorisesta yhdistämisestä tai uudelleenjärjestelystä. Hanke, jossa yhdistettäisiin vain ylimmät tuomioistuimet, jättää tuomioistuinorganisaation torsoksi.
10. Itse olen jo vuosia sitten ehdottanut, että alimmat eli alueelliset hallintotuomioistuimet voitaisiin liittää tai integroida, ei hovioikeuksiin, kuten on joskus esitetty, vaan tiettyihin suurimpiin käräjäoikeuksiin. Käräjäoikeuksien myös hallintolainkäytön alalla antamista päätöksistä valitettaisiiin ensin hovioikeuteen ja hovioikeuden ratkaisuista valituslupajärjestelmän puitteissa uuteen yhtenäiseen (ja uljaaseen) ylimpään tuomioistuimeen.
11. Suomen on turha hakea mallia sellaista suurista maista kuin vaikkapa Saksa, Ranska tai Iso-Britannia. Myöskään Norjan tai Tanskan mallit eivät meille kelpaa, koska ko. maat ovat oikeudellisesti kallellaan meille vieraaseen eli brittiläisen oikeusjärjestelmään suuntaan.
12. Suomelle sopiva malli löytyisi läheltä eli Virosta. Kuten työryhmän mietinnössä ja sen liitteessä on selvitetty, Virossa on alimpana instanssina neljä maaoikeutta (maakohtud), jotka käsittelevät riita- ja rikosjuttuja, sekä kaksi hallintoasioita käsittelevää hallinto-oikeutta (halduskohtud). Niiden päätöksistä valitetaan yhteiseen muutoksenhakuasteeseen (ringkonnakohtud), joita on kaksi. Viron korkein oikeus (riigikohus) toimii jo nyt ylimpänä oikeuasteena, ei vain riita- ja rikosasioissa, vaan myös hallintoasioissa; lisäksi riigikohus toimii perustuslakituomioistuimena. Virossa ei siten ole KHO:ta vastaavaa erillistä ylintä hallintotuomioistuinta. Virossa on olemassa valmiina suunnitelma, jonka mukaan edellä mainitut kolme tuomioistuinastetta yhdistetään yhdeksi ja riippumattomaksi kokonaisuudeksi. Tämä merkitsee sitä, että hallinto-oikeudet ja maaoikeudet yhdistetään ja kaksi väliasteen tuomioistuinta (ringkonnakohtud) käsittelevät siviili-, rikos- ja hallintoasioita eri kokoonpanoissa.
13. Korkeimman oikeuden presidentti Pauliine Koskelo käsitteli Helsingin yliopiston tutkijaseminaarissa 23.1.-14 pitämässään puheessa, joka löytyy tästä, tuomioistuinlaitoksen organisaatioperustaa otsikolla "Yksi vai kaksi tuomioistuinlinjaa". Koskelo kannattaa yksilinjaista tuomioistuinorganisaatiota, vaikka hänen puheenvuoronsa on yleisesti ottaen aika kryptinen ja teoreettinen. Koskelon mukaan oikeudenhoidon - hän karttaa jostakin syystä sanoja lainkäyttö ja organisaatio - uudistuksessa "ei ole kyse nykyisten organisaatioiden lakkauttamisesta, eikä liioin jonkin nykyisen instanssin yhdistämisestä johonkin toiseen". Tämä johtuu Koskelon mukaan siitä, etteivät nykyiset instanssirakenteet ole symmetrisiä, koska meillä on yleisissä tuomioistuimissa kolme oikeuastetta, hallintolainkäytössä vai kaksi ja erityisaloilla on vielä omat järjestelynsä. Koskelon mukaan uudistuksessa olisi kysymys lainkäytön toimintojen uudelleenjärjestelystä, jossa nykyiset organisaatiot kauttaaltaan olisivat uudistamisen piirissä. Lopputuloksena olisi kolme uutta, toistaiseksi nimetöntä oikeusastetta.
14. Kannatan Koskelon mainitsemaa yksilinjaista kolmen oikeusasteen mallia, olen kirjoittanut ko. uudistuksen puolesta jo vuosikausia. Koskelo puhuu yhdistämisen sijasta tuomioistuinten "uudelleenjärjestelystä", mutta hän ei kerro, mitä tuo järjestely itse asiassa pitäisi sisällään ja miksi esimerkiksi hallinto-oikeuksia ja käräjäoikeuksia ei saisi organisatorisesti yhdistää keskenään; nyt OM:lle jätetyssä mietinnössäkin pohditaan juuri KKO:n ja KHO:n yhdistämistä eikä pelkästään hieman mitäänsanomattomasti ylimmän tuomiovallan "uudelleenjärjestämistä". Ehdottamani yhdistämismalli ei tarkoittaisi hallintolainkäytön lakkauttamisesta, vaan se säilysi edelleen ja olisi myös jatkossa nykyisten hallintotuomareiden vankoissa käsissä. Nykyisin vallitseva organisaatioiden tietty epäsymmetrisyys ei olisi yhdistämisen tai uudelleenjärjestelyn esteenä. Hallintoasioissa otettaisiin käyttöön väliasteen muutoksenhaku, jota tehtävää hoitaisi kaksi hovioikeutta eli käytännössä niihin perustettavat erityisosastot. Tämä mahdollistaisi sen, että ylimmän instanssin toiminta perustuisi myös hallintolainkäyttöasioiden osalta valituslupajärjestelmän varaan.
15. Helsingin Sanomat varoittelee tämänpäiväisessä (12.1.) pääkirjoituksessaan, että KKO:n ja KHO:n yhdistäminen voisi "rajata valitusoikeutta". Lehti haluaa varoittaa, että valitusoikeutta rajoitettaisiin, jos yhdistetty ylin oikeuaste keskittyisi myös hallintolainkäyttöä koskevissa valitusasioissa ennakkopäätösten antamiseen, sillä se edellyttäisi valituslupajärjestelmän omaksumista. Valituslupa ei ole kuitenkaan KHO:ssakaan täysin tuntematon asia, sillä se on jo tietyissä asioissa voimassa. Lisäksi KHO on kehittynyt vuosi vuodelta muutoinkin ennakkopäätöstuomioistuimen suuntaan.
16. Omassa mallissani, HS:n esiin nostama uhkakuva poistuisi, sillä sen mukaan käräjäoikeuden myös hallintoasioissa antamista päätöksistä valitettaisiin, ei suoraan KHO:een, vaan väliasteeseen eli hovioikeuteen. Nykyisin riita- ja rikosjutuissa saadaan useimmiten lopullinen ratkaisu jo hovioikeudesta, sillä korkein oikeus myöntää vain noin 7-8 prosentissa tapauksista valitusluvan. Samanlaiseen tulokseen päästäisiin myös hallintoasioissa, jos nykyiset ylimmät oikeudet yhtenäistettäisiin ja yhdistetyssä oikeudessa otettaisiin myös hallintoasioiden osalta käyttöön valituslupajärjestelmä.
17. On valitettavaa, että oikeusministeriössä on ryhdytty pohtimaan ainoastaan KKO:n ja KHO:n yhdistämistä, mutta unohdettu kysymys alempien tuomioistuinten uudelleenjärjestelystä ja yhdistämisestä. Nyt mietintönsä jättäneen työryhmän työ on jäänyt puolitiehen, kun se ei ole toimeksiannostaan johtuen pohtinut lainkaan a) alueellisten hallinto-oikeuksien yhdistämistä käräjäoikeuksiin, ja b) valitusoikeuden järjestämistä myös hallntoasioiden osalta yhdistetystä alioikeudesta hovioikeuteen.
