852. KHO 2014:109. Virkamiehen selvää esteellisyyttä ei vahvistettu

                                              Tunteekohan pollekin nimen Alex?

1. Espooon kaupungin teknisen toimen johtaja Olavi Louko (OL) oli vuosina 2004–2007 osallistunut puolisonsa kanssa Lapin matkoille, joiden kutsujana tai järjestäjänä oli erään kiinteistöalan yhtiön johtohenkilö JYK. Tämä oli puolisoineen (BYK) myös itse osallistunut näille matkoille. Lapin matkoista viimeinen oli tehty maaliskuussa 2007, jolloin JYK oli jäänyt eläkkeelle. Tuolloin Lapin matkalle osallistuivat  ainoastaan OL puolisoineen ja JYK puolisoineen. Mainituille Lapin matkoille ei ollut yleensä osallistunut kuin vähäisessä määrin muita henkilöitä. 

2. Teknisen toimen johtaja OL oli sittemmin tuomittu muun ohella näihin matkoihin vuosien 2005–2007 osalta liittyneistä syistä sakkorangaistuksen lahjusrikkomuksesta. Syyte mainitusta rikoksesta OL:a vastaan oli nostettu 13.7.2010.  Espoon käräjäoikeus oli  26.5.2011 tuominnut OL:n  sanotusta rikoksesta 5 000 euron suuruiseen sakkoon, koska tämä oli puolisonsa kanssa osallistunut alan piiriin kuuluvien yritysten järjestämille matkoille. Helsingin hovioikeus oli myöhemmin eli 7.6.2013 vielä koventanut käräjäoikeuden OL:lle lahjusrikkomuksesta tuomitsemaa rangaistusta.

3. OL oli vuonna 2011 ollut kaupunginhallituksessa ja -valtuustossa läsnä käsiteltäessä Suurpellossa olevan 6,4 hehtaarin suuruista aluetta koskevaa maankäyttösopimusta ja siihen perustuvan kaupungille tulevan korvauksen maksujärjestelyä. Sopimuksen toisena osapuolena oli G:n kuolinpesä, jonka kolmesta osakkaasta yksi oli edellä mainittu JYK:n aviovaimo BYK. Kaupunki oli tehnyt maankäyttösopimuksen kuolinpesän kanssa kesäkuussa 2006. 

4. Maankäyttösopimukseen liittyvän, kaupungille suoritettavan kehittämiskorvauksen (yli 44 miljoonaa euroa) maksuaikataulua oli päätetty lykätä elokuussa 2008, kun maa-alue ei mennyt kaupaksi yksityisille rakennuttajille, mutta sopimukseen perustuvat korvaukset lankesivat kuitenkin maanomistajan maksettaviksi. Espoon kaupunginhallitus valtuutti tuolloin OL:n sopimaan muutoksista tarkemmin. Vuonna 2011 Espoon kaupunginhallituksen jaosto kehotti salaiseksi määrätyllä päätöksellään OL:n johtamaa toimialaa valmistelemaan sopimuksen, jossa sovittaisiin maankäyttösopimuksen mukaisen korvauksen suorittamisesta kiinteistöjä vaihtamalla.

5. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli kysymys erityisesti siitä, oliko OL teknisen toimen johtaja virkamiehen esteellisyyttä koskevan yleislausekkeen (hallintolaki 28 § 1 momentti 7 kohta) perusteella esteellinen olemaan läsnä asiaa käsiteltäessä. Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen.

KHO 2014:109

6. Virkamiehen esteellisyysperusteista säädetään hallintolain 28 §:ssä. Pykälän 1 momentin 1-6 kohdassa mainitaan virkamiehen erityiset esteellisyysperusteet ja momentin kohdassa 7 taas niin sanottu yleinen esteellisyysperuste. Viimeksi mainitun lainkohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä (siis muusta kuin 1-6 kohdissa mainitusta syystä) vaarantuu.

7. KHO:n enemmistön (KHO:ssa oli ratkaisua tehtäessä äänestys 6-3) mukaan esteellisyyttä koskevan yleislausekkeen esitöiden mukaan esteellisyyden aiheuttavan erityisen syyn puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen on oltava suunnilleen samanasteinen kuin erikseen määritellyissä esteellisyysperusteissa (hallintolaki 28 § 1 momentti 1–6 kohta). Yleislausekkeeseen perustuvan esteellisyyden aiheuttavan olosuhteen tulee siten olla sellainen, että luottamus virkamiehen puolueettomuuteen vaarantuu yhtä voimakkaasti kuin hänen osallistuessaan esimerkiksi sellaisen asian käsittelyyn, jossa hänen läheisensä on asianosainen taikka josta hänelle itselleen tai hänelle erityisen läheiselle henkilölle on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

8. KHO:n enemmistön mukaan kyseiset vuodesta toiseen jatkuneet tapaamiset muun ohella edellä mainituilla matkoilla olivat sinänsä synnyttäneet tuttavuus- ja ystävyyssuhteita. KHO:n enemmistön perustelujen mukaan nämä tuttavuus- ja ystävyyssuhteet eivät kuitenkaan sellaisenaan antaneet aihetta olettaa, että virkamiehelle eli OL:lle olisi syntynyt epäterve tarve suosia virkatoimissaan henkilöitä, joihin hän oli näin tai muutoin lähinnä ammatillisissa yhteyksissä tutustunut.

9. OL:n  lahjusrikkomuksesta saama tuomio, jonka perusteena olevilla tapahtumilla oli välillinen henkilöllinen yhteys viranomaisessa eli siis Espoon kaupungin hallinnossa käsiteltävään asiaan, saattoi KHO:n enemmistön perustelujen mukaan sinänsä muodostaa yleislausekkeen perusteella esteellisyyden. Arvioitaessa esteellisyyden perustavan erityisen syyn olemassaoloa oli kuitenkin otettava huomioon ne seikat ja olosuhteet, jotka tuomioon olivat johtaneet.

10. KHO:n enemmistö totesi, että OL:n  tuomioon osaltaan johtaneista kiinteistöalan yhtiön matkoista ensimmäinen oli tehty noin 6,5 vuotta ja viimeinen noin 4,5 vuotta ennen nyt kysymyksessä olleen maksujärjestelyn tekemistä ja hyväksymistä vuonna 2011. Matkojen kutsujana tai järjestäjänä ollut henkilö, siis JYK,  oli jäänyt eläkkeelle vuonna 2007, eikä asiassa ollut  KHO:n enemmistön mukaan selvitetty, että ammatillisista yhteyksistä toisensa tunteneet OL ja JYK olisivat tämän jälkeen jatkaneet tapaamisia vastaavanlaisissa yhteyksissä. Vuonna 2011 toteutetun maksujärjestelyn tarpeen voitiin KHO:n enemmistön mukaan päätellä tulleen todennäköisesti ilmi vasta vuoden 2007 jälkeen.

11. KHO:n enemmistö katsoi, että lahjusrikkomuksena teknisen toimen johtajan (OL) syyksi luettu menettely osoitti moitittavaa suhtautumista viranomaistoiminnan objektiivisuutta ja tasapuolisuutta turvaavien säännösten noudattamiseen. Kun tässä asiassa kuitenkin otettiin muun ohella huomioon vuosien 2005–2007 matkoista kulunut aika ja matkojen aikana vallinneet olosuhteet, teknisen toimen johtajan puolueettomuuden ei enemmistön mukaan voitu sopimusjärjestelyä vuonna 2011 käsiteltäessä katsoa vaarantuneen tavalla, joka olisi voimakkuudeltaan rinnastunut erikseen määritellyissä esteellisyysperusteissa tarkoitettuihin tilanteisiin. Teknisen toimen johtaja ei näin ollen ollut esteellinen olemaan läsnä asiaa käsiteltäessä.

12. KHO:n vähemmistöön jääneen kolmen jäsenen kanta, jonka mukaan OL oli ollut esteellinen, on minusta kuitenkin enemmistön kantaa selvästi perustellumpi. Otetaanpa tähän KHO:n vähemmistön perustelujen pääkohdat, jotka on ensimmäisenä tuonut perusteluissa esille hallintoneuvos Siitari, kas näin:

Asiassa ei ole tullut ilmi sellaista selvitystä, että JYK:ta tai tämän puolisoa BYK:ta tulisi pitää OL:n hallintolain 28 §:n 2 momentissa tarkoitettuina läheisinä. Asiassa käy kuitenkin ilmi, että OL:llä on ollut useiden vuosien ajan jatkunut säännönmukainen yhteys JYK:hon ja tämän puolisoon. Asiassa on siten viitteitä siitä, että kanssakäyminen ja yhteydet ovat perustuneet muuhunkin kuin ammatilliseen yhteistoimintaan.

Hallintolaissa säädetyt esteellisyysperusteet liittyvät yleensä siihen, että järjestelystä koituu joko välitöntä tai välillistä taloudellista hyötyä sellaiselle saajataholle, johon virkamiehellä on mainitussa pykälässä tarkoitettu sukulaisuuteen tai muuhun seikkaan perustuva yhteys. Sovellettaessa hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitettua yleislausekejääviyttä edellytetään, että luottamus virkamiehen puolueettomuuteen muusta erityisestä syystä vaarantuu. Tämän vaarantumisen ei tarvitse taloudellisesti tai muutoinkaan rinnastua sellaisenaan hallintolain 28 §:n 1 momentissa tarkoitettuihin muihin esteellisyystilanteisiin. Yleislausekejääviys voi perustua myös useisiin tekijöihin, jotka yhdessä muodostavat vakavuudeltaan samantasoisen ja objektiivisesti havaittavissa olevan esteellisyysperusteen kuin muutkin lainkohdassa säädetyt esteellisyys­perusteet.

Tässä arvioinnissa otan huomioon, että OL:n yhteydet JYK:hon ja BYK:hon ajoittuvat sekä aikaan ennen maankäyttösopimuksen tekemistä että sen jälkeisiin vaiheisiin, joissa on käynyt selväksi, että kuolinpesä ei tule suorittamaan sovittua kehittämiskorvausta rahana. Kaupunginhallituksen jaosto on lykännyt maksuaikataulua viimeisen kerran 1.2.2010, jolloin samalla on päätetty, että OL valtuutetaan sopimaan tarkemmista muutoksista maankäyttösopimukseen. OL:ää vastaan on tämän jälkeen noin viisi kuukautta myöhemmin nostettu syyte lahjusrikkomuksesta. Käräjäoikeuden tuomiosta 26.5.2011 puolestaan on kulunut vajaa kuukausi aikaa siihen, kun kaupunginhallituksen jaosto 20.6.2011 salaisella päätöksellään on kehottanut OL:n johtamaa toimialaa valmistelemaan sopimuksen korvauksen suorittamisesta kiinteistöjen luovutuksena.

Näissä oloissa katson, että luottamus OL:n puolueettomuuteen on hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetusta erityisestä muusta syystä vaarantunut tavalla, jonka vuoksi hän on ollut esteellinen osallistumaan asiasta käytyyn keskusteluun kaupunginhallituksessa ja -valtuustossa. Valtuuston päätös on syntynyt OL:n esteellisyyden vuoksi virheellisessä järjestyksessä, minkä vuoksi kumoan hallinto-oikeuden päätöksen ja valtuuston päätöksen."

13. Minusta OL:n esteellisyys on selvä asia. Kaupungin asianomaisen alan johtava virkamies häärää vielä lahjusrikkomuksesta langettavan tuomion ja sakkorangaistuksen saatuaan lomamatkojensa kustantajana toimineen tuttavansa vaimoa läheisesti koskevan sopimuksen maksujärjestelyä koskevassa asiassa niin, että kuolinpesä, jonka osakas mainittu aviopuoliso on, vapautuu sopimuksessa mainitun kehittämiskorvauksen suorittamisesta kaupungille. 

14. Mutta KHO:n enemmistö tuli yllättäen asiassa toisenlaiseen lopputulokseen. KHO:n enemmistön johtopäätös, jonka mukaan muun muassa Lapin matkojen synnyttämät ystävyys- ja tuttavuussuhteet OL:n ja JYK:n perheiden välillä eivät anna aihetta olettaa, että OL:lle olisi syntynyt epäterve tarve suosia JYK:ta tai tämän aviopuolisoa BYK:ta, on esteellisyyden kannalta epäolennainen seikka. Esteellisyyden syntyminen ei edellytä, että virkamiehellä näytettäisiin olleen tai syntyneen sanotunlainen suosimistarve, vaan esteellisyyteen riittää, että tietyn erityisen seikan johdosta luottamus virkamiehen puolueettomuuteen vaarantuu.  Puolueettomuuden kannalta on ratkaisevaa, millaiselta perheystäviltään lahjoja eli matkoja vastaanottaneen ja siitä langettavan lahjustuomion saaneen virkamiehen toiminta mainittujen ystävien asiassa näyttää ulospäin. Herättääkö virkamiehen toiminta näissä olosuhteissa luottamusta? Kyllä ei totisesti herätä.

15. KHO:n enemmistön lopputulos ei anna jatkossa minkäänlaisia takeita siitä, että virkamiehet ymmärtäisivät pysyä erossa sellaisten asioiden käsittelystä, joissa luottamuksen heidän esteettömyytensä ja puolueettomuutensa voidaan perustellusti epäillä vaarantuvan. Hallintolainkäyttö ei saisi olla "hallinnon jatketta" eli toimintaa, jossa etusija annetaan tehokkuudelle ja hallinnon muille tavoitteille, mutta jossa vaatimus hallinnon tasapuolisuudesta ja puolueettomuudesta sivuutetaan näennäisperusteilla, jotka eivät vakuuta.

786. KHO 2013:161. Vääryyttä oikeuden valekaavussa?

1. Korkein hallinto-oikeus (KHO) antoi 9.10. 2013 kiistanalaisen äänestyspäätöksen ajokiellon edellytyksiä koskevassa asiassa

KHO 2013:61

2. Tapaus on katsottu KHO:ssa periaatteellisesti merkittäväksi. Ilmeisesti eri hallinto-oikeuksissa on päädytty vastaavanlaisissa tapauksissa erilaisiin ratkaisuihin. Lainkäytön yhtenäistämiseksi presidentti Pekka Vihervuori on määrännyt tapauksen käsiteltäväksi KHO:n laajennetussa kokoonpanossa, jossa on kahdeksan jäsentä.  Normaalisti asiat ratkaistaan KHO:ssa viiden tuomarin jaostossa.

3. Toimittaja Jarkko Sipilä on kritisoinut  KHO:n ratkaisua Elinkautinen -blogissaan poikeuksellisen suorasanaisella tavalla. Katso Sipilän blogikirjoituksesta tästä. Sipilän mukaan KHO:n päätös on suorastaan pelottava. Kun yleensä rauhallisena miehenä tunnettu Jarkko Sipilä on ottanut ratkaisuun näin vahvasti kantaa, päätin ottaa tapauksen lähempään tarkasteluun. En toista tässä yksityiskohtaisesti tapauksen faktoja tai KHO:n päätöksessä viitattuja säännöksiä, vaan menen suoraan asiaan.

4. Ajokorttilain mukaan poliisin on määrättävä ajo-oikeuden haltija ajokieltoon, jos on vähintään kolmesti vuoden kuluessa syyllistynyt ajoneuvoa kuljettaessaan esimerkiksi ylinopeuteen tai ajoneuvorikkomukseen. Täsä tapauksessa A:lle oli määrätty 9.4. ja 15.4.2011 tapahtuneista ylinopeuksista kummastakin rikesakko sekä 5.11.2011 tapahtuneesta ajoneuvorikkomuksesta kahdeksan päiväsakkoa. Ylinopeudet oli selvitetty automaattisen liikennevalvonnan avulla.

5. Rikesakkomenettelystä annetun lain mukaan automaattisessa liikennevalvonnassa havaitun rikkomuksen tekijää ei selvitetä, vaan menettely käynnistetään lähettämällä rikesakkomääräys henkilölle, joka on auton rekisteriin merkitty omistaja, haltija tai tilapäinen käyttäjä. Määräyksestä ilmenee muun muassa se, että rikkomuksesta voi aiheutua myös ajokielto. Lisäksi määräyksestä ilmenee, miten rikesakkoa voi vastustaa. Vastustaminen tapahtuu siten, että rikesakkomääräyksen saaja ilmoittaa viikon kuluessa käräjäoikeuden kansliaan kiistävänsä syyllisyytensä. Tämän jälkeen asiassa käynnistyy normaali esitutkinta, syyteharkinta ja oikeuskäsittely. Jos määräyksen saanut osoittaa oikean syyllisen, rikesakko voidaan kohdentaa tälle henkilölle, jos hän tunnustaa teon, eikä tunnustusta ole syytä epäillä.

6. Ko. tapauksessa A ei ollut vastustanut 9.4.2011 tapahtuneen ylinopeuden johdosta saamaansa rikesakkoa, vaan oli maksanut sakon. Poliisilaitos määräsi 22.3.2012 A:n määräaikaiseen ajokieltoon 22.3.–22.4.2012.

7. A valitti päätöksestä Varsinais-Suomen hallinto-oikeuteen, koska hän ei ollut syyllistynyt ylinopeusrikkomukseen 9.4.2011. A:n autoa oli tuolloin ajanut toinen henkilö (B). A oli kuitenkin maksanut ylinopeudesta aiheutuneen sakon, koska B oli ollut hoitamassa A:lle kuulunutta kuljetustehtävää. Poliisilaitoksen A:n valituksen johdosta antamassa lausunnossa todettiin, että tapauksessa oli noudatettu Poliisihallituksen linjausta. Sen mukaan lainvoimainen rikesakko otetaan ajo-oikeuskäsittelyssä huomioon, vaikka asiakas pystyisi näyttämään toteen, ettei ole tehnyt kyseistä tekoa. 

8. Hallinto-oikeus kumosi päätöksellään poliilaitoksen pätöksen. Perusteluissa todetaan, että A on kiistänyt syyllistyneensä ylinopeuteen 9.4.2011 ja antanut hallinto-oikeudelle kirjallisen todistuksen, jossa B vahvistaa A:n kertomuksen ja ilmoittaa olevansa kameravalvontakuvassa näkyvä henkilö. Asiakirjoihin on liitetty A:n ja B:n valokuvat sekä kameravalvontakuva. Hallinto-oikeuden mukaan ajokieltoon määräämisen edellytyksenä on syyllistyminen liikennerikkomuksiin, ja lainvoimainen rikesakko on lähtökohtaisesti riittävä selvitys henkilön syyllistymisestä rikkomukseen. Hallinto-oikeus katsoi kuitenkin, että koska ajokielto määrätään erillisessä menettelyssä hallinnollisena seuraamuksena ja rikesakkomenettelyssä ei todellisuudessa ole selvitetty A:n syyllistymistä ylinopeuteen 9.4.2011, rikesakon lainvoimaisuus ei estänyt hänen syyllisyytensä selvittämistä vielä tässä vaiheessa. Esitettyjen valokuvien ja muun selvityksen perusteella hallinto-oikeus piti A:n kertomusta uskottavana ja katsoi, ettei hän ollut syyllistynyt liikennerikkomukseen 9.4.2011. Näin ollen hän ei myöskään ollut syyllistynyt liikennerikkomukseen kolmesti vuoden kuluessa, eikä häntä siis ole voitu määrätä ajokieltoon toistuvien liikennerikkomusten perusteella.

9. Poliisilaitos ei tyytynyt kuitenkaan tähän, vaan valitti hallinto-oikeuden päätöksestä KHO:een. KHO:ssa tutkittiin ensin kysymys siitä, oliko poliisilaitoksella asiassa valitusoikeus. KHO katsoi 5-3 -äänestyksen jälkeen, että poliisilaitoksella on asiassa valitusoikeus. En ryhdy tässä pohtimaan valitusoikeutta koskevaa kysymystä, vaan totean vain, että asiasta voidaan olla perustellusti myös vähemmistön perusteluissa esitetyllä kannalla.

10. Pääasian osalta KHO:n enemmistö (äänestys 6-2) oli toisella kannalla kuin Varsinais-Suomen hallinto-okeus. KHO:n päätöksen perustelut on ladittu tuttuun tyyliin siten, että ensin perusteluihin on kirjoitettu auki peräti kahdeksassa eri kappaleessa suuri joukko ajokorttilain ja -asetuksen sekä rikesakkolain pykäliä. Tällä halutaan antaa vaikutelma, että tulossa oleva ratkaisu perustuu tarkasti lakiin. -  Muuten, KHO saisi alkaa KKO:n tavoin numeroimaan perustelujen kappaleet, jolloin niihin olisi myöhemmin ratkaisua kommentoitaessa helpompaa viitata.

11. KHO:n päätöksen varsinaiset perustelut sisältyvät seuraavan lyhyeen kappaleeseen:

Poliisi tekee rikesakkojen perusteella määrättävästä ajokiellosta päättäessään hallintopäätöksen, joka perustuu lainvoimaisista rikesakkopäätöksistä ajoneuvoliikennerekisteriin tehtyihin merkintöihin. Ajokiellosta päätettäessä ei näin ollen ole enää kysymys rikesakkojen määräämiseen johtaneiden tapahtumien tai ajokieltoon määrätyn ajo-oikeuden haltijan syyllisyyden selvittämisestä. Hallintomenettelyssä tai hallintolainkäytön järjestyksessä ei voida tutkia rikosoikeudellista syyllisyyttä, vaan asia on tältä osin mahdollista saattaa muualla laissa säädetyllä tavalla erikseen tutkittavaksi.

12. Näillä perusteilla KHO katsoi että poliisilaitoksen olisi tullut, sillä oli ratkaisun mukaan  suoranainen pakko, määrätä A ajokieltoon. A ei ollut vastustanut 9.4.201 saamaansa rikesakkoa, mikä hänen olsi tullut tehdä käräjäoikeuden kansliaan. Rikesakkomääräys oli siten saanut lainvoiman eikä sitä vastaan saanut siis enää "pullikoida" hallintomenettelyssä (siis poliisilaitokselle) tai hallintolainkäytössä, mistä nyt oli kysymys. KHO kumosi hallinto-oikeuden päätöksen ja palautti asian poliisilaitokselle (uuden) ajokieltoajan määräämistä varten.

13. KHO:n päätöksessä ei ole sinänsä mitään kummallista tai virheellistä, jos asiaa tarkastellaan puhtaasti legalistiselta kannalta eli pitämällä silmällä yksinomaan lain muotomääräysten tiukkaa ja sanamuodon mukaista tulkintaa. Kokonaan eri ri asia sen sijaan on, onko ratkaisu aineellisoikeudellisesti oikea ja tyydyttääkö KHO:n päätös oikeudenmukaisuuden vaatimuksia. Näyttää selvältä, ettei A:ta olisi voitu määrätä ajokieltoon, koska hän ei ollut itse kuljettanut 9.4.2011 autoa eikä siis syyllistynyt ylinopeuskiellon rikkomiseen. Kun A ei ollut kuitenkaan vastustanut rikesakkkoa asianmukaisessa järjestyksessä, vaan oli maksanut sen B:n puolesta, hän sai kärsiä tietämättömyytensä, hyvänahkaisuutensa tai kenties hölmöytensä seuraukset ajokiellon muodossa.

14. Olisiko A.n syylliystyminen ylinopeuteen 9.4.2011 voitu ottaa vireille tulleessa hallintomenetelyssä ja hallintolainkäytössä tutkittavaksi? Turun hallinto-oikeus ja KHO:n vähemmistöön jääneet kaksi hallintoneuvosta - Ruotsissa muuten myös korkeimman hallinto-oikeuden jäsenten virkanimike on oikeusneuvos (justitieråd) eli sama kuin korkeimman oikeuden jäsenilläkin - eivät nähneet tähän estettä. Olen itse samalla kannalla. 

15. Se, että rikesakkomääräystä on lain mukaan vastustetettava tietyssä määräajassa, ei estä syyllisyyskysymyksen tutkimista silloin, kun mainittu asia tulee esikysymyksenä esille hallintomenettelyssä tai hallintolainkäytössä vireillä olevassa rikesakkomääräykseen perustuvaa ajokiellon määräämistä koskevassa asiassa. KHO:n enemmistö toteaa kategorisesti, että "hallintomenttelyssä tai hallintolainkäytön järjestyksessä ei voida tutkia rikosoikeudellista syyllisyyttä", mutta se ei mainitse lainkohtaa, johon sanottu johtopäätös perustuu. Tämä johtunee siitä, ettei laissa ole sellaista säännöstä, johon KHO:n enemmistön kyseinen kanta voitaisiin perustaa. On kyllä selvää, että hallintolainkäytössä ei voida panna vireille syyllisyyskysymystä koskevaa asiaa, mutta siitä tästä tapauksessa ei ole ollut kyse.

16. Jos ajokorttilain 65 §:n 1 momentissa, johon KHO:n perusteluissaan viitttaa, säädettäisiin, että poliisin on määrättävä ajo-oikeuden haltija ajokieltoon, jos haltija on vähintään kolmesti vuoden aikana tuomittu oikeudessa tai rangaistus- tai rikesakkomääräysmenettelyssä annetulla päätöksellä nopeusrajoituksen rikkomisesta, olisi asia selvä, eli tuolloin ajokieltoa koskevassa asiassa syyllisyyskysymystä ei voitaisi enää ottaa tutkittavaksi. Mainitussa lainkohdassa ei kuitenkaan säädetä näin, vaan siinä todetaan, että ajokiellon määräämisen edellytyksenä on nimenomaan ajo-oikeuden haltijan syyllistyminen nopeusrajoituksen rikkomiseen. Silloin lakia voidaan tulkita siten, että syyllisyyskysymys on mahdollista ottaa hallintoasiassa tutkittavaksi, jos ajo-oikeuden haltija kiistää syyllisyytensä ja esittää näyttöä, jonka mukaan hän ei ole syyllistynyt ko. rikkomukseen.  Ajokorttilain 65 §:n 1 momentin mainittuun sanamuotoon ("on...syyllistynyt", ei siis "on tuomittu") KHO:n enemmistö eikä myöskään Turun hallinto-oikeus tai KHO:n vähemmistö ole kiinnittänyt huomiota.

17. Syyllisyyskysymyksen tutkimista silloin, kun ajo-oikeuden haltija esittää itse näyttöä syyttömyydestään, puoltavat tietenkin reaaliset argumentit eli asiaperusteet, ennen muuta se, että automaattisen liikennenvalvonnan yhteydessä ja sen perusteella vireille pannussa rikesakkomenettelyssä ei ole faktisesti edes tutkittu A:n syyllistymistä ylinopeuteen. KHO:n enemmistö on kuitenkin muodollisilla perusteilla päätynyt hyväksymään Poliisihallituksen ohjeen, jonka mukaan ajokielto on määrättävä, vaikka autoilija näyttäisi itse oman syyttömyytensä toteen. 

18. Poliisihallitus ja sen ohjeita myötäilevä korkein hallinto-oikeus viis veisaavat oikeutta hakevien valittajien oikeusturvasta tai totuudesta, sillä niille on tärkeintä, että järjestelmä toimii ja muotomääräyksiä noudatetaan prikulleen. Järjestelmän toimivuus, tehokkuus ja  ennakoitavuus eli tässä mielessä oikeusvarmuus on KHO:n mukaan tärkeämpi tavoite kuin yksityisen ihmisen oikeusturva ja oikeuksiin pääseminen.

19. KHO:n päätös on hyvä esimerkki siitä, miten legalismi eli lakiuskollisuus edelleen hallitsee suomalaista lainkäyttöä ja lain tulkintaa. Oikeudellisessa päätöksenteossa ja argumentaatiossa legalismi johtaa, kuten KHO:n päätöksen perusteluista ilmenee, muodollisten seikkojen ja formaalisten näkökohtien painottamiseen sisällöllisten näkökohtien ja asia-argumenttien kustannuksella. Tässä suhteessa legalismi muistuttaa lakipositivismiksi kutsuttua suuntaa. Legalistisessa laintulkinnassa tärkeintä ei ole niinkään oikea lopputulos, vaan se, että lain sanamuotoa ja kirjainta sekä muotomääräyksiä noudatetaan mahdollisimman tarkasti. KHO:n ratkaisua voitaisiin luonnehtia otsikoilla 

- muoto selätti substanssin 
- muotomääräykset syrjäyttivät totuuden 
- legalismi vei voiton moraalista tai 
- legalismi kukisti terveen järjen

20. Olen valinnut mainittujen vaihtoehtojen sijasta blogikirjoituksen otsikoksi lauseen "Vääryyttä oikeuden valekaavussa". Sen nimisen kirjan kirjoitti vuonna 1953 lakitieteen tohtori Ensio Hiitonen (1900-1970). Hiitonen käsiteli kirjassaan muun muassa Suomessa 1920- ja 1930-luvuilla käytyjä poliittisia oikeudenkäyntejä sekä ns. kuutosten vangitsemista jatkosodan alussa. KHO:ssa nyt ratkaistu asia ei ole toki ollut millään muotoa poliittinen, mutta tapaus osoittaa, miten jopa aivan tavallisissa "pikkujutuissakin" voidaan päätyä  tulkintametodin valinnasta ja tulkitsijoiden asenteesta johtuen ratkaisuun, joka on ilmeisen väärä. KHO:n jäseniä ei voida toki epäillä virkavirheestä, ei edes tutottamuksellisesta virkavelvollisuuden rikkomisesta. He ovat tehneet omasta mielestään ja varmaan kaikkien legalismin kannattajien mielestä aivan oikean päätöksen. Syytön henkilö joutui kyllä ajokieltoon, mutta eiväthän KHO:n jäsenet edes tutkineet koko syyllisyyskysymystä! He olisivat kuitenkin voineet ottaa syyllisyyden tutkittavakseen ja minusta heidän olisi myös pitänyt niin tehdä. 

21. Tapauksessa oli kysymys ensi sijassa menettelytapoja eli prosessuaalisten normien tulkintatavasta. Vertailun vuoksi todettakoon, että korkein oikeus on eräissä ratkaisuissaan todennut, että prosessuaalisten normien tulkinnassa on syytä välttää tarpeettoman muodollista ja lain sanamuotoon tiukasti nojautuvaa tulkintaa, koska sellainen tulkintatapa voi johtaa oikeudenmenetyksiin (esim. KKO 1995:95 ja KKO 1999:84).

22. Voisiko tapauksen A päästä vielä jollakin konstilla oikeuksiinsa ja saada ajokiellon kumotuksi? A:lla näyttäisi olevan mahdollisuus hakea vuonna 2011 saamansa rikesakkomääräyksen purkamista. Vaikka rikesakkomääräyksestä ei voida valittaa, ovat OK 31 luvun luvun mukaiset ylimääräiset muutoksenhakukeinot kuitenkin käytettävissä, tässä tapauksessa siis korkeimmalle oikeudelle tehtävä tuomionpurku (OK 31:8 ja 16). Jos rikesakkomääräys puretaan, A voi sen jälkeen hakea nyt annetun KHO:n päätöksen poistamista. Kovin vaikeaaa ja hankalaa on siis Suomessa saada pikkuasiassa oikeutta. Jos lakia olisi jo hallintoprosessissa tulkittu järkevästi, olisi A välttynyt ajokiellolta.

23. Suomessa on dualistinen tuomoistuinorganisaatio, eli meillä on yleisiä tuomioistuimia ja hallintotuomioistuimia. Tästä aiheutuu monenlaista sekaannusta eivätkä ihmiset useinkaan tiedä, kumpi mainituista vaihtoehdoista on hiedän asioissaan oikea linja. Samasta tapahtumasta saattaa aiheutua yhtäältä hallinnollisia sanktioita ja toisaalta rikosoikeudellisia tai/ja yksityisoikeudellisia seuraamuksia. Esimerkkinä voidaan mainita viime aikoina usein esillä olleet tapaukset, joissa on henkilölle on ensin määrätty hallintomenettelyssä veronkorotus, josta saa valittaa hallintotuomioistuimeen.Tämän jälkeen henkilö saa samasta asiasta yleisessä tuomioistuimessa syytteen veropetoksesta. Myös ajokieltoasioita käsitellään sekä hallintomenettelyssä ja -lainkäytössä että yleisissä tuomioistuimissa. Olisi  järkevää, että kaikki ajokieltoasiat keskitettäisiin yleisille tuomioistuimille. Siten myös poliisin antamasta ajokiellosta valitettaisiin käräjäoikeuteen. Järkeviä lainuudistuksia on Suomessa kuitenkin aika vaikea saada toteutetuksi. Koko kaksilinjainen ja - napainen tuomioistuinorganisaatio olisi aikaa myöten syytä lakkauttaa ja integroida hallintotuomioistuimet yleisiin tuomioistuimiin.

24. Tämänkin tapauksen yhteydessä mieleen hiipii epäily ja kysymys, jota olen joutunut KHO:n ratkaisujen kommentoinnin yhteydessä jo usein toistamaan: Onko hallintolainkäyttö ja erityisesti KHO:n lainkäyttö vain hallinnon jatketta? Tässä tapauksessa siis poliisihallinnon. Näkymä on pelottava, jos asiaa ajatellaan oikeussuojaa viranomaisen menettelyä tai päätöstä vastaan hakevan ihmisen kannalta.

715. KKO 2013:19. Riita-asia vai "hallintoriita-asia"?

1. Tuomioistuinjärjestelmä on kaksijakoinen, kuten perustuslain 99 §:stä ilmenee. Tuomiovaltaa riita- ja rikosasioissa käyttävät yleiset tuomioistuimet, ylimpänä oikeusasteena korkein oikeus. Hallintoasioissa (hallintolainkäyttöasioissa) toimivalta kuuluu puolestaan hallintotuomioistuimille, ylimpänä asteena korkein hallinto-oikeus. Yleisten tuomioistuinten (käräjäoikeudet, hovioikeudet ja korkein oikeus) ja hallintotuomioistuinten (alueelliset hallinto-oikeudet ja korkein hallinto-oikeus) välinen toimivalta määräytyy siis asioiden laadun perusteella, riita-asioissa tarkemmin sanottuna sen mukaan, onko riidassa kysymys yksityisoikeudellisesta vai julkisoikeudellisesta asiasta. 

2. Yleisillä tuomioistuimilla ei ole valtaa käsitellä hallintolainkäyttöasioita eikä hallintotuomioistuimilla puolestaan riita- ja rikosasioita. Hallintolainkäyttöasioista ylivoimaisesti suurin osa on valitusasioita (hallintovalitusasiat) eli asioita, joissa asianosainen valittaa hallintoviranomaisen päätöksestä hallinto-oikeuteen. Pienenä ryhmänä hallintolainkäyttöasioihin kuuluvat lisäksi hallintoriita-asiat, joilla tarkoitetaan julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen kohdistuvaa riitaa (hallintolainkäyttölaki, HLL 69 §). Vaikka hallintoriidassakin on kyse kahden vastakkaisen osapuolen välisestä riidasta kuten siviiliriidassakin, sen ratkaiseminen ei kuulu käräjäoikeuden toimivaltaan.

3. Yleisten tuomioistuinten ja hallintotuomioistuinten välinen toimivaltajako tuntuu periaatteessa selväpiirteiseltä. Käytännössä jaotteluperuste ei kuitenkaan ole aina selvä. Hallintovalitusasioiden osalta toimivaltaongelmaa ei tosin yleensä ilmene, sen sijaan yksityisoikeudellisen riidan (siviilijutun) ja hallintoriidan välinen ero saattaa olla hyvinkin tulkinnanvarainen. 

4. Tämä näkyy myös toimivaltakysymyksestä annettujen ennakkopäätösten suuresta lukumäärästä. Kumpikin ylin tuomioistuin on antanut kysymyksestä tuomioistuin- vai hallintoriita-asia useita kymmeniä, yhteensä toista sataa ennakkopäätöstä. Finlex-tietopankissa hakusanoille hallintoriita ja toimivalta saadaan KKO:n antamien ennakkopäätösten osalta 51 osumaa ja KHO:n ennakkopäätösten osalta puolestaan 65 osumaa. Ylimmät oikeudet ovat siis ottaneet yhteensä 116 ennakkopäätöksessä kantaa yksityisen tuomioistuimen ja hallintotuomioistuimen väliseen toimivaltaongelmaan ja hallintoriita-asian ja siviiliriidan rajanvetoon.

5. Ennakkopäätösten runsaudesta huolimatta vakiintunutta ja ennustettavaa käytäntöä ei ole muodostunut, vaan toimivaltaongelmia ja -riitoja ilmenee käytännössä jatkuvasti. Tämä käy ilmi myös alkuviikosta annetusta ratkaisusta KKO 2013:19. En puutu tapaukseen enemmälti, vaan tyydyn toteamaan, että ratkaisun lopputulos vaikuttaa hyväksyttävältä ja sen perustelut täyttävät ylimmän tuomioistuimen perusteluille asetettavat laatuvaatimukset. Kaikki kolme oikeusastetta olivat tapauksessa sillä kannalla, että vaikka kysymyksessä olevan riidan pohjana oli hallintosopimus, riita ei silti ollut hallintoriita-asia, vaan yleisessä tuomioistuimessa ratkaistava riita-asia. Jotkut ovat ihmetelleet korkeimman oikeuden perustelujen laajuutta. Ylimmän oikeuden tulee kuitenkin perustella ennakkopäätökset seikkaperäisesti ja ymmärrettävästi; perusteluistaan tuomioistuin tunnetaan. Perusteluissa on viitattu lyhyesti myös oikeuskirjallisuuteen, mikä on korkeimman oikeuden ratkaisuissa todella harvinaista.

6. Jos mainittu asia olisi tullut vireille hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa, olisi tapauksessa kenties päädytty päinvastaiseen lopputulokseen eli siihen, että asia olisi tullut ratkaista hallintolainkäytössä. Yleisen tuomioistuimen ja hallintotuomioistuimen välistä toimivaltaa koskeva kysymys on oikeuskäytännössä ollut  ja näyttää edelleen olevan epäselvä. Ongelmaa on yritetty selvittää oikeuskirjallisuudessa erilaisia teorioita ja perusteita kehittämällä. Viittaan esimerkiksi Eero Vilkkoseen väitöskirjaan "Hallintolainkäytön alasta" vuodelta 1973 ja Risto Koulun kirjaan "Lainkäyttöä vai hallintolainkäyttöä" vuodelta 2012. Ruotsissa on vuonna 2009 ilmestynyt Patrick Södergrenin 600-sivuinen väitöskirja "Vem dömer i gråzonen? Domstolsprövnig i gränslandet mellan offentlig rätt och privaträtt ". 

7. Harmaalla alueella siis ollaan, eli kahden lainkäyttölinjan suhde ja tuomioistuinten toimivalta on edelleen epäselvä. Toimivaltaa koskevat erimielisyydet viedään, kuten KKO:n edellä mainitusta ratkaisustakin ilmenee, usein hamaan loppuun asti. Jos asia on pantu vireille kanteella käräjäoikeudessa, vastaaja tekee tuomioistuimen asiallista toimivaltaa koskevan väitteen, jota puidaan usein KKO:ta myöten; tapauksessa KKO 2013:19 mainittu väite tehtiin muuten vasta KKO:ssa. Jos taas asia on pantu vireille hallinto-oikeudessa ja hakijan vastapuoli väittää, että asia kuuluukin yleisen tuomioistuimen toimivaltaan, voidaan toimivaltariidasta kiistellä vielä KHO:ssa. Toisinaan taas saattaa, varsinkin alemmissa oikeuksissa, ilmetä eräänlaista "hylkimisreaktiota": Tuomioistuimet saattavat mieluummin vältellä hankalia tapauksia kuin ottaa tällaisia rajavyöhykkeen tapauksia ratkaistavakseen.

8. Eikä tässä vielä kaikki, sillä kysymys tuomioistuimen asiallisesta toimivallasta on luonteeltaan pakottava eli sellainen, että tuomioistuimen tulee ottaa se huomioon viran puolesta, vaikkei väitettä toimivallan puuttumisesta ole tehty. Tällöin on mahdollista, että vasta KKO:sta tai KHO:sta saadaan yllättäen päätös, jonka mukaan asian olikin pantu vireille väärässä prosessilajissa. Asianosaisen ei auta silloin muu kuin nostaa asiasssa uusi "rumba" toimivaltaisessa tuomioistuimessa, jos vain intoa ja resursseja prosessin jatkamiseen vielä riittää. Asianosaisen oma tai tuomioistuimen toimivaltakysymyksestä tekemä virhearvio on siis asianosaisen kannalta kohtalokas. Jos asian vireilletulolle on säädetty laissa määräaika, asianosainen joutuu käytännössä panemaan asian varmuuden vuoksi vireille sekä riita-asiana käräjäoikeudessa että hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa, jottei menettäisi määräaikaa. Onko tässä minkäänlaista järkeä? Toimivaltakysymyksen käsittelyyn, jossa on kysymys vain "riidan riidasta" eli prosessia koskevasta prosessista, uhrataan aikaa, vaivaa ja kustannuksia. Ylimpien tuomioistuimien aikaa kuluu jokseenkin turhalta tuntuvien toimivaltaa koskevien asioiden käsittelyyn ja ennakkopäätösten pitkien perustelujen kirjoittamiseen.

9. Yhtenä esimerkkinä edellä kerrotusta voidaan mainita Müllerin tapauksena tunnettu ratkaisu KKO 1991:90. Siinä valtio oli entistä Yhdysvaltojen suurlähettilästä (M) vastaan raastuvanoikeudessa ajetussa kanteessa vaatinut M:n velvoittamista palauttamaan virassaan aiheettomasti perimänsä edustuskulukorvaukset; kustannukset olivat syntyneet presidentti Mauno Koiviston Yhdysvaltojen vierailun yhteydessä tapahtuneesta tarjoilusta. Raastuvanoikeus ja hovioikeus, missä vastaaja M ei ollut tehnyt väitettä tuomioistuimen asiallisesta toimivallasta, tutkivat kanteen ja hylkäsivät sen näyttämättömänä. Korkein oikeus puolestaan jätti kanteen viran puolesta tutkimatta katsoen korvausvaatimuksen perustuneen valtion ja lähettilään väliseen julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen ja siinä tapahtuneeseen julkisten varojen käyttöön ja koskeneen siten hallintoriita-asiaa. Jos valtio olisi perustanut vaatimuksensa vastaajan tuottamukseen ja vaatinut suoritusta vahingonkorvauksena, olisi kanne voitu tutkia yleisessä tuomioistuimessa. Valtio vetosikin korkeimmassa oikeudessa toissijaisesti vastaajan tuottamukseen, mutta korkein oikeus jätti tällä perusteella ajetun vaatimuksen vasta siellä tehtynä OK 30:7:n nojalla tutkimatta. Tapauksessa asian oikea laatu paljastui asianosaisille siis vasta korkeimman oikeuden päätöksestä, joka lienee tullut heille täydellisenä yllätyksenä. 

10. Olisiko ongelmaan mahdollista löytää järkevä ratkaisu? Risto Koulu esittelee kirjassaan (2012) sinänsä näppäriä, mutta toisaalta hieman vaikeaselkoisia teorioita tai sääntöjä toimivallan määräytymisen tulkinnasta ja perusteista. Loppujen lopuksi Koulu tuntuu kuitenkin heittävän pyyhkeen kehään. Hän toteaa, samaan tapaan kuin Patrick Södergren Ruotsissa, että toimivaltajaon perusongelma ei ole ylipäätään ratkaistavissa yleispätevillä säännöillä. Risto Koulun mukaan yleisen lainkäytön ja hallintolainkäytön suhdetta määrittelevään kvalifikaatioon julkinen/yksityinen jää sovittamattomalta näyttävä ristiriita. Koulu vilauttaa ohimennen koko dualistisen järjestelmän romuttamista, mutta palaa tämän jälkeen ruotuun eli nykyjärjestelmän taakse todeten, että kaksijakoista ja  -napaista järjestelmää ei ole syytä hylätä. Tämän jälken Koulu siirtyy käsittelemään lempiteemojaan eli pohdiskelemaan mahdollisuutta hallintolainkäytön vaihtoehtoistamiseen eli käytännössä sovittelun käyttöön ottamiseen hallinto-oikeuksissa samoin kuin yleensä soft law -tyyppiseen sääntelyyn ("pehmeäsääntely") eli suositustenluonteisten normien antamiseen. Lienee kuitenkin selvää, ettei niistä löydy ratkaisua sanottuun toimivaltaongelmaan eikä juuri muihinkaan lainkäytön ongelmiin.

11. Prosessilajien raja on siis usein sangen tulkinnanvarainen ja tulee sellaisena pysymään myös jatkossa ja ilmeisesti vain entisestään monimutkaistumaan. Julkisen hallinnon ja yksityisen toiminnan välinen rajanveto on monilla aloilla olennaisesti suhteellistunut. Aiemmin perinteisesti julkishallinnossa hoidettuja tehtäviä on siirretty yksityisten yritysten ja yhteisöjen vastuulle joko yksityistämisen tai erilaisten toimeksiantojen muodossa. Toisaalta hallinnollisen sääntelyn ala on laajentunut taloudellisiin suhteisiin siten, että esimerkiksi elinkeinoja, työoloja, ympäristöä ja kilpailua koskevan sääntelyn vaikutukset ulottuvat välittömästi myös yksityisoikeudellisiin suhteisiin. Julkinen ja yksityinen kietoutuvat yhteiskunnassa yhä enemmän yhteen. 

12. Tällaisessa tilanteessa oikeusturvaa peräävän kansalaisen on vaikea ellei suorastaan mahdotonta arvioida, kuuluisiko hänen riitansa julkisyhteisön kanssa yleiselle tuomioistuimelle vai hallintotuomioistuimelle. Asia tuskastuttaa ja vaivaa myös tuomareita, viranomaisia, asianajajia, lainvalmistelijoita ja muita toimivaltakysymyksen parissa askartelevia toimijoita.  "Suomen tuomioistuinlaitos on niin sekava, ettei siitä ota selvää Erkkikään" (lainsäädäntöneuvos, nykyinen lainsäädäntöjohtaja Asko Välimaa 1998).  

13. Oma ratkaisuehdotukseni ongelmaan on yksinkertainen ja selkeä; olen esittänyt sen jo kymmenen vuotta sitten Tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitean mietintöön jättämässäni lausumassa (KM 2003:3 s. 525). Dualistisen tuomioistuinorganisaation  lakkkauttamista odoteltaessa käsitteestä "hallintoriita-asia" voitaisiin luopua ja HLL 69 §:n säännökset hallintoriita-asian käsittelystä kumota. Yksityisten ihmisten tai yritysten ja toisaalta julkisyhteisön väliset riitaisuudet, siis myös ns. julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen perustuvat riidat, jotka nykyisin kuuluvat hallintotuomioistuimen toimivaltaan, siirtyisivät siten yleisten tuomioistuinten ratkaistaviksi. Hallintotuomioistuimet käsittelisivät jatkossa yksinomaan hallintopäätöksistä tehtyjä valituksia. Myös hallintoriita on toki aina riita-asia, perustuupa riita sitten julkiseen tai yksityiseen oikeussuhteeseen. Hallintoriita käydään siviilijutun tapaan kahden vastakkaisen osapuolen välillä (kaksiasianosaissuhde) ja asian oikeuskäsittelyssä voidaan noudattaa vaivattomasti siviiliprosessijärjestystä. Hallintoriita-asioissa esitetään usein sellaista selvitystä ja henkilötodistelua, jonka vastaanottaminen kävisi oikeusturvan laatua ajatellen kirjallista hallinto-oikeusmenettelyä paremmin päinsä yleisissä tuomioistuimissa. Oikeusturvaa hakeva yksilö tai yritys ei joutuisi enää aprikoimaan, missä hänen pitää panna asia vireille, toimivaltaongelmia ei jouduttaisi enää pähkäilemään eri tuomioistuimisa eikä KKO:n ja KHO:n tarvitsisi uhrata aikaa ja vaivaa tuomioistuimen toimivaltaa koskevien ennakkopäätösten rustaamiseen. 

14. Kuten alussa totesin, kyseinen toimivaltaongelma liittyy lähinnä vain hallintoriita-asioiden ja siviiliriita-asioiden väliseen rajanvetoon. Kuinka paljon hallintoriitoja sitten käsitellään hallintotuomioistuimissa? Yritin ottaa asiasta selvää, mutta huomasin yllättäen, ettei mistään tunnu löytyvän kyseisiä tilastotietoja. Kahlasin läpi viimeisimmät KHO:n ja alueellisten hallinto-oikeuksien toiminta- tai vuosikertomukset, mutta niissäkään ei ole mitään mainintaa hallintoriita-asioiden määristä. Tilastot eivät ole näköjään kiinnostaneet edes tutkijoita, esimerkiksi Riston Koulun kirjassa ei ole tietoa hallintoriita-asioiden määrästä. 

15. Toimintakertomuksissa hallintotuomioistuimissa käsiteltävät asiat jaotellaan veroihin, sosiaali- ja terveydenhuoltoon, rakentamiseen, ympäristöön, itsehallintoon, yleishallintoon, taloudelliseen toimintaan (sis. myös liikenteen ja viestinnän) sekä ulkomaalaisasioihin. Mistään ei ilmene, kuinka suuri osuus näistä asioista on tullut vireille hallintoriita-asioina. Vielä kummallisempaa on se, että yhdessäkään toimintakertomuksessa ei mainita sanaakaan hallintoriita-asioista! Luultavasti hallinto-oikeuksissa vireille pantujen hallintoriita-asioiden määrä liikkuu koko maassa vuosittain ainoastaan muutamassa kymmenessä tai noin sadassa tapauksessa. Tämä ei ole todellakaan suuri määrä, joten näiden asioiden siirtyminen yleisille tuomioistuimille ei lisäisi kohtuuttomasti käräjäoikeuksien ja hovioikeuksien työmäärää.

16. Tiedustelin eräältä kokeneelta hallinto-oikeustuomarilta, mitä mieltä hän on ehdotuksestani. Tässä hänen vastauksensa lyhyesti:

On ongelmia. Hallintoriidat liittyvät aina julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen ja julkisen vallan käyttöön. Niiden piirissä oikeussuojan ja hallinnon kontrollin toteuttaminen on eri asia kuin siviilioikeudellisissa oikeussuhteissa riita-asian käsittely tuomioistuimessa. Oikeussuojan ja hallinnon laillisuuden valvonnan kokonaisuus on monimutkainen  järjestelmä jossa on nähtävä sekä hallinnon että hallintolainkäytön roolit osana tuota kokonaisjärjestelmää. Tässä järjestelmässä muun muassa valituksen ja hallintoriidan välinen suhde on yksi tekijä, Jos tästä kokonaisuudesta irroittaa hallintoriidan ikään kuin teknisesti erilleen, järjestelmän toiminta oikeussuojamekanismina ja laillisuuskontrollin tuottajana vaarantuu. Jälkikäteinen oikeussuoja - ja laillisuuskontrollipaikka julkisoikeudellisissa oikeussuhteissa on hallintotuomioistuinjärjestelmä ei yleinen tuomioistuinjärjestelmä. Ei siis voi siirtää eikä ole tarvetta siirtää. Siirrolla ei ole näköpiirissä olevaa perustelua syytä ja ymmärrettävää funktiota.

17. Vastaus oli odotetunlainen. Hallinto-oikeuden edustajat vetoavat edelleen  julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen, vaikka julkisen ja yksityisen oikeussuhteen rajanveto on tullut käytännössä entistä epäselvemmäksi. Kannanotosta huokuu tuttu ajatus hallintolainkäytöstä hallinnon jatkeena. Riita-asian lainkäytön funktiona ei kuitenkaan ole valvoa hallinnon laillisuutta,  sillä kantaja kääntyy, myös hallintoriita-asiassa, tuomioistuimen puoleen saadakseen oikeussuojaa omille intresseilleen. Hallintoriita-asia ei liity välittömästi "julkisen vallan" käyttämiseen, vaan sopimussuhteeseen, jonka toisena osapuolena on julkisyhteisö. Systemaattisesti myös rikosoikeus luetaan julkisoikeuteen, ja valtion rankaisuvallan käyttämisessä jos missä on kysymys nimenomaan julkisen vallan käyttämisestä. Tästä huolimatta rikosasiat kuuluvat yleisten tuomioistuinten toimivaltaan. Johdonmukaisesti ajatellen hallinto-oikeuden edustajien pitäisi vaatia rikosasioiden siirtämistä hallintotuomioistuimille. 

18. Hallintotuomarin mielipide edustaa tyypillistä virkakoneiston näkymystä, jossa asioita tarkastellaan ylhäältä alaspäin eli yksinomaan järjestelmän ja olemassa olevan organisaation säilyttämisen näkövinkkelistä. Tässä tarkastelussa unohdetaan usein kokonaan se, miltä asiat näyttävät ja vaikuttavat "oikeusalamaisten" eli niiden ihmisten kannalta, jotka joutuvat turvautuman järjestelmään saadakseen oikeussuojaa. Järjestelmän toimivuutta pitäisi ajatella ennen kaikkea oikeusturvaa hakevan yksityisen ihmisen kannalta. Olen edellä osoittanut, että yksityisen kansalaisen asema on nykysysteemissä hankala ja suorastaan tuskastuttava, jos ja kun jo toimivalta-asiassa joudutaan riitelemään ylintä oikeutta myöten ennen kun tiedetään, missä asia olisi pantava vireille, jotta se voitaisiin saada asiallisesti tutkituksi. Mutta tästä valitettavasta tosiasiasta hallintotuomarit ja muut hallinto-oikeuden edustajat eivät tunnu kantavan huolta - mitäpä se heille kuuluu! 

19. Voisivat kuitenkin ottaa sen verran asioista selvää, että osaisivat kertoa, kuinka paljon hallintoriita-asioita tulee kussakin tuomioistuimissaan vireille. Se, ettei hallintoriita-asioita välitetä tilastoida erikseen eikä niistä mainita tuomioistuinten toimintakertomuksissa halaistua sanaa, kertoo siitä, että kyseisiä riita-asioita pidetään käytännössä hallintoasioina ja niitä käsitellään aivan samalla tavalla kuin hallintovalituksiakin. Hallintoriita-asiat on haluttu sulauttaa hallintoasioihin.

709. Oikeudenhoidon uudistamisohjelma sai nuivan vastaanoton

1. Viime viikolla oikeusministerille luovutettu korkeantason neuvottelukunnan ohjelmaehdotus oikeudenhoidon, itse asiassa lähinnä vain tuomioistuinlaitoksen, uudistamisesta vuosille 2013-2025 ei ole herättänyt mediassa suurta huomiota. Lehtien pääkirjoituksissa ohjelmaa on sentään jonkin verran pohdittu. Vaikka ohjelma on nimetty virallisesti oikeudenhoidon uudistamisohjelmaksi, ovat tiedotusvälineet panneet merkille, että kysymyksessä on tosiasiallisesti ennen muuta oikeuslaitoksen säästöohjelma. 

2. Neuvottelukunnan valmistelema ohjelma sisältää ehdotukset toimista, joilla voidaan saavuttaa hallituksen kehyspäätöksessä 2012 edellytetyt kuuden miljoonan euron säästöt kolmessa vuodessa vuodesta 2015 alkaen. Valtioneuvoston kehysneuvottelujen pöytäkirjan mukaan oikeusministeriön tuli laatia "korkean tason työryhmässä" 6 milj. euron sopeuttamisohjelma. Mainittu 6 milj. euroa on siis oikeuslaitokselta itse asiassa jo leikattu. Neuvottelukunnnan asiana oli kertoa oikeusministeriön kantana talouspoliittiselle ministerivaliokunnalle, miten ministeriö tulee sen tekemään. Oikeusministeriö päätti yhdistää lyhyen aikavälin leikkaukset pidemmän aikavälin tavoitteisiin, jotteivät jo sovitut leikkaukset vaarantaisi pitkän ajan tavoitteita. Sopeuttamisohjelma ja mainitut pitkän aikavälin tavoitteet eivät kovin helposti avaudu lukijalle.

3. Vaasassa ilmestyvän  Pohjalaisen pääkirjoituksessa neuvottelukunnan ohjelmajulistusta luonnehditaan oikeuslaitoksen "rajuksi ehdotukseksi." Lehden mukaan  "joko taas" ja "tämä ei voi olla totta" olivat reaktiot, kun neuvottelukunnan mietintö julkistettiin. Ohjelma sisältää pääkirjoituksen mukaan"mielikuvituksellisia kohtia", jotka eivät voi hetkessä toteutua. Pohjalainen valittaa, että neuvottelukunnan jäsenistössä eteläinen Suomi oli vahvasti edustettuna - siis ilmeisesti liian vahvasti keskiseen ja pohjoiseen Suomen verrattuna.

4. Muiden maakuntalehtien tavoin Pohjalainen on huolestunut ohjelmassa esitetyn säästökuurin vaikutuksista käräjä- ja hovioioikeuksien toimintaan asianomaisen lehden levikkialueella. Kuten Pohjalainen toteaa, samana päivänä kun neuvottelukunta luovutti mietintönsä, eduskunta hyväksyi vuosia vatvotun ja valmistellun hovioikeusuudistuksen, jossa Kouvolan hovioikeus yhdistetään Itä-Suomen hovioikeuteen - tämä uudistus tulee voimaan vuoden 2014 alusta - mutta jossa Vaasan hovioikeus saa jatkaa toimintaansa. Neuvottelukunnan mielestä tämä ei kuitenkaan riitä, vaan valtakunnassa on lopetettava vielä yksi hovoikeus. Pohjalaisen pääkirjoituksesta aistii pelkoa siitä, että lakkautuslistalla seuraavana olisi Vaasan hovioikeus. 

5. Rovaniemellä ilmestyvä Lapin Kansa on puolestaan huolestunut pohjoisen Suomen hovioikeuden sijaintipaikasta. Lehti ennakoi, että jos yksi hovioikeus tullaan jatkossa lakkauttamaan, kysymykseen tulee todennäköisesti Vaasan ja Rovaniemen hovioikeuksien yhdistäminen. Tällöin voidaan ikään kuin kompromissiratkaisuna esittää, että hovioikeuden pääpaikan tulisi sijaita Oulussa. 

6. Lapin Kansan mukaan pohjoisen Suomen hovioikeuden oikea paikka on kuitenkin Rovaniemi. Lehden mukaan tällä kannalla on myös Rovanimeen hovioikeuden presidentti Esko Oikarinen 14.3. julkaistussa kannanotossaan; tämä ei ole toki mikään yllättävä kannanotto. Hovioikeuden sijaintipaikkaa harkittaessa pääpaino tulisi asettaa maantieteelle, ei väestöpohjalle, sanoa lehti. Rovaniemen hovioikeuden tuomiopiiri kattaa jo nyt lähes puolet Suomen pinta-alasta ja ensi vuonna mainittu alue suurenee vielä entisestään, kun hovioikeuspiiriin liitetään myös Kainuu. Rovaniemeä hovioikeuden sijaintipaikkana puoltaa lehden mukaan vahvasti se, että sinne on syntynyt vahva oikeusalan osaamiskeskittymä, sillä hovioikeuden lisäksi kaupungista löytyy oikeustieteellinen tiedekunta, käräjäoikeus ja Haltik, joiden välinen yhteistyö on tiivistä. Rovaniemen hovioikeuden säilyttämistä puoltaa sekin, että pohjoisen hovioikeus joutuu käsittelemään myös saamelaisvähemmistöön kuuluvien ihmisten asioita.

7. Pohjalaisen tavoin myös monet muut maakuntalehdet ihmettelevät neuvottelukunnan kovaa halua karsia käräjäoikeuksien lukumäärä nykyisestä 27 käräjäoikeudesta vielä puoleen. Lehdet huomattavat aiheellisesti siitä, ettei edellisestäkään uudistusta, missä käräjäoikeuksien määrää karsittiin pari kolme vuotta sitten 51:stä 27:ään, ole saatu vielä kunnolla toimimaan. 

8. Itä-Savo -lehti ennakoi, että käräjäoikeuksien lakkauttamisrytäkässä viimeiselle tuomiolle talutettaisiin koko nykyinen Etelä-Savon käräjäoikeus (Mikkelissä). Varsin todennänäköistä olisi, että Etelä-Savon ja Pohjois-Savon käräjäoikeudet yhdistettäisiin yhdeksi käräjäoikeudeksi, jonka sijaintipaikka olisi Kuopio. Savonlinassa ilmestyvä Itä-Savo paheksuu neuvottelukunnan aikomusta laittaaa Savonlinnan nykyinen sivukanslia "lahtipenkkiin". Näistä suunnitelmista kannattaa lehden mukaan olla huolissaan ennen muuta kansalaisten oikeusturvan, yhdenvertaisuuden ja myös asioinnin vuoksi. 

9. Jos Savonlinnan sivukanslia lakkaa, paikkakunnalla ei Itä-Savo -lehden mukaan voisi esimerkiksi enää jättää avioerohakemusta, kysyä neuvoja tai hoitaa velkomisasioita. Pohjois-Savon käräjäoikeuden laamanni Hannu Lindgren on lehden mukaan arvioinut julkisuudessa, että ”nyt mennään liian suuriin yksiköihin.” Huolenaiheisiin on yhtynyt myös Etelä-Savon johtava laamanni Pekka Laitinen. Kuopiossa ilmestyvä Savon Sanomat puolestaan ennakoi, että Itä-Suomessa tulisi olemaan vain yksi käräjäoikeus, joka muodostuisi Etelä-Savon ja Pohjois-Savon käräjäoikeuksien tuomiopiirien lisäksi Pohjois-Karjalan (Joensuun) käräjäoikeuden alueista.

10. Itä-Savo -lehden mukaan on toki luonnollista, että valtio joutuu tarkastelemaan toimintojaan taloutensa pitämiseksi pinnalla. Moniin nykyisiin rakenteisiin joudutaan puuttumaan. Suunnitelmia laadittaessa kannattaa kuitenkin pitää pää kylmä ja järki mukana. Valtio ei saa omilla ratkaisuillaan vaikeuttaa kohtuuttomasti kansalaisten mahdollisuutta hoitaa asioitaan. Kaavailtu käräjäuudistus voi suurentaa rajat niin suuriksi, että palvelut karkaavat liian kauaksi. Silloin ollaan lähellä kohtuuttomuutta. Käräjäuudistus on lehden mukaan puhtaasti poliittinen ratkaisu. Lehden mukaan Savonlinnan sivukanslian kohtalo ratkaistiin poliittisesti, kun oikeusministeri Anna-Maja Henriksson päätti vuonna 2012, että sivukanslia saa jatkaa toistaiseksi. Lehti toivoo, että ministeri ei rupea repimään päätöstään auki. Samanalaisia huolenaiheita on muuallakin Suomessa. Esimerkiksi Joensuussa ilmestyvä Karjalainen -lehti on huolissaan siitä, että Pohjois-Karjalan käräjäoikeuden istuntopaikoista tullaan lakkauttamaan Nurmeksen ja Kiteen käräjäpaikat.

11. Tällaisia ovat siis alueiden ja maakuntien huolet oikeudenhoidon keskittämisasiassa! Oikeuspolitiikkaa on Suomessa tarkasteltu aina ennenkin vahvasti aluepoliittisista lähtökohdista ja intresseistä käsin. Maakunta- ja paikallislehtiä, kaupunkeja ja kuntia, kansanedustajia ja paikallispoliitikkoja samoin kuin tavallisia ihmisiä ei kiinnosta paljoakaan se, miten oikeuslaitos toimii tai millainen on oikeudenkäyntimenettely, vaan yksinomaan se, säilyvätkö tuomioistuimet, istuntopaikat ja sivukansliat jatkossakin entisenlaisina ja entisillä paikoillaan. Pelätään, eikä toki aivan aiheetta, että tuomioistuinten keskittämispäätökset karsivat syrjäseuduilta työpaikkoja ja sen myötä myös asukasmäärää. Pääkaupunkiseudulla asustelevilla päättäjillä ja virkamiehillä sekä korkeilla neuvottelunnilla onkin visainen tehtävä saada maakunnat ja niiden ihmiset ymmärtämään ja hyväksymään, miksi  "oikeuslaitoksen lahtipenkille" pitää taas taluttaa esimerkiksi puolet käräjäoikeuksista!

12. Yle Uutiset tiivisti neuvottelukunnan ohjelman näin: "KKO:n ja KHO:n presidenteillä kohtelias nokkapokka tuomioistuinuudistuksesta". Nokittelulla viitataan kahteen periaatteellisesti tärkeään kysymykseen, joista presidentit ovat täysin eri mieltä, eli 1) ehdotetun tuomioistuinviraston perustamiseen, ja 2) hallinto-oikeuksien ja hovioikeuksien yhdistämiseen. Korkeimman oikeuden presidentti Pauliine Koskelo kannattaa mainittuja uudistuksia tai ainakin niiden selvittämistä, kun taas korkeimman hallinto-oikeuden presidentti Pekka Vihervuori vastustaa kumpaakin uudistusta "sivistyneesti", mutta kuitenkin jyrkästi. Koskelon mukaan ei ole mitään järkeä, että samoja asioita käsitellään kahdessa erillisessa tuomioistuinlinjassa. Vihervuori puolestaan "torppaa" tuomioistuinten fuusiopuheet toteamalla, että näin mullistava uudistus vaatisi perustuslain "peukaloimista". 

13. Olen käsitellyt mainittuja kahta kysymystä jo blogikirjoituksessa 707, joten en puutu niihin enää tässä yhteydessä. Media näyttää näiden kahden kysymyksen osalta kantansa jo valinneen antamalla kannatuksensa Pekka Vihervuoren edustamalle jarrumies-linjalle. Korkeimman oikeuden Pauliine Koskelo ei ole ainakaan vielä saanut tiedotusvälineissä kannatusta ajamilleen uudistuksille, joihin toki myös neuvottelukunnan jäsenten selvä enemmistö on yhtynyt. 

14. Karjalainen -lehti teilaa kaavaillun tuomioistuinten keskushallintouudistuksen toteamalla lyhyesti, että neuvottelukunnan ehdottama tuomioistuinvirasto on oiva esimerkki "kustannussyöpöistä hallintohimmeleistä". Pohjalainen puolestaan niputtaa yhteen KKO:n ja KHO:n rakenteiden yhdistämisen, uuden tuomioistuinviraston perustamisen sekä lautamiesjärjestelmästä luopumisen ja sanoo (vajaalla kahdella rivillä) ensivaikutelman olevan, että "näistä ainakin kaksi viimeistä saattaisivat vain lisätä byrokratiaa ja vähentää tavallisen kansan ääntä päätöksenteossa".

15. Iltalehti vastustaa yleisten tuomioistuinten ja hallinto-oikeuksien yhdistämistä samoin kuin tuomioistuinviraston perustamista. Lehti laukoo muutenkin aika populistisen tuntuisessa pääkirjoituksessaan, että hallinto-oikeudet ovat kansalaisille usein läheisempiä kuin käräjäoikeudet, joiden kanssa moni kunnon kansalainen ei joudu tekemisiin koskaan. Hallinto-oikeuksissa sen sijaan tulkitaan lehden mukaan vaikkapa kaavoitusta tai "harmaan talouden rajaa." Jo neljännes KHO:n asioista liittyy kaavoitukseen ja maahanmuuttoon. Lehden mukaan väkinäiset fuusiot johtavat usein vain uusiin johtoportaisiin. Tuomareiden pitää Iltalehden mukaan ylipäänsä pikemmin erikoistua kuin hoitaa "kaikenlaisia asioita". Iltalehden loppuhuipennus: "Kansainvälinen verotuskiista poikkeaa puukotuksesta tai avioerosta"!

16. Selvitysten mukaan käräjäoikeudet ovat kuitenkin usein tavallisille ihmisille paljon läheisempiä ja tutumpia kuin hallinto-oikeudet. Näin jo sen vuoksi, että maassa on 27 käräjäoikeutta, mutta vain 7-8 hallinto-oikeutta. Hallinto-oikeusprosessi on yleensä aina puhtaasti kirjallista käsittelyä, kun taas käräjäoikeudet ratkaisevat juttuja pääsäännön mukaan suullisissa käsittelyissä, joissa asianosaiset ovat henkilökohtaisesti saapuvilla. Käräjäoikeuksien työhön osallistuu koko maassa useita tuhansia tavallisia kansalaisia oikeuden jäseninä eli lautamiehinä, hallinto-oikeuksissa sitä vastoin ei ole maallikkojäseniä. Ihmiset eivät usein edes tiedä, missä hallinto-oikeuden kanslia tai istuntopaikka sijaitsee. Käräjäoikeuksissa käsiteltävät rikos- ja riita-asiat kiinnostavat tavallista kansaa yleensä paljon enemmän kuin esimerkiksi verotus tai kaavoitus, joita käsitellään hallinto-oikeuksissa. Tämän asian huomaa myös mediassa selostettavista oikeusjutuista, sillä hallinto-oikeusasiat ylittävät vain aniharvoin uutiskynnyksen. Harmaan talouden rajaa vedetään yleisöä kiinnostavalla tavalla nimenomaan käräjäoikeuksien talousrikosjutuissa jne. Tätä luetteloa voisi jatkaa vielä pitempään.

17. Helsingin Sanomien pääkirjoituksessa 14.3. suhtaudutaan niin ikään torjuvasti tuomioistuinviraston perustamiseen ja tuomioistuinlinjojen yhdistämiseen. Pääkirjoittaja ei tosin tässäkään tapauksessa ruodi neuvottelukunnan esitystä tai sen perusteluja  tuomioistuinvirastosta tarkemmin, vaan tyytyy lakonisesti vain toteamaan, että "muilta hallinonalailta on esimerkkejä, joissa uusi hallintovirasto alkaa paisuttaa itseään ja syö samalla voimavaroja järjestelmän muilta osilta, jotka tekevät varsinaista käytännön työtä." Pääkirjoituksessa ei mainita sanakaan niistä näkökohdista, esimerkiksi tuomioistuinten riippumattomuudesta, joilla neuvottelukunnan selvä enemmistö on esittänyt tuomioistuinviraston perustamista. Maan ns. valtalehti näyttää siis yhtyvän maakuntalehtien sankkaan (ja synkkään) joukkoon, joka vastustaa tuomioistuinvirastoa "kustannusyöppönä hallintohimmelinä." 

18. Helsingin Sanomat vastustaa myös tuomioistuinlinjojen ja korkeimpien oikeuksien yhdistämistä, mikä tarkoittaisi lehden mukaan  käytännössä hovioikeuksien ja hallinto-oikeuksien sekä KKO:n ja KHO:n laittamista yhteen. Lehti toteaa KHO:n Pekka Vihervuoren vastustavan jo pelkän selvityksen tekemistä, kun taas KKO:n Pauliine Koskelo maalaa pääkirjoituksen mukaan kuvaa uudesta järjestelmästä talona, jossa olisi yksi porraskäytävä mutta useita kerroksia ja erilaisia huoneistoja monenlaisine huonekaluineen.

19. HS näyttää siis hyväksyvän myös tältä osin KHO:n presidentin näkemykset sellaisinaan. Lehden mukaan neuvottelukunnan esittämät muutokset ovat niin suuria, että ne vaatisivat perustuslain muutoksen. Siksi ennen mahdollisen selvityksen aloittamista hankkeen tavoitteet olisi syytä perustella julkisesti. Tähän saakka suomalaisilla on HS:n mukaan ollut käsitys, että Suomessa, Ruotsissa ja Saksassa käytössä oleva kaksilinjainen järjestelmä on toiminut hyvin suhteessa yksilinjaisiin maihin. Valtion budjetin kokonaisuudessa puhutaan lehden mukaan niin pienistä muruista, että perusteluiksi tarvitaan koko yhteiskunnan ja yksittäisen kansalaisen kannalta painavampia syitä kuin epävarmasti toteutuvat säästöt.  

20. Vaikuttaa oudolta, että säästökohteita haettaessa halutaan Hesarin tavoin tyrmätä jo ennalta selvitys tuomioistuinlinjojen yhdistämisestä, vaikka juuri tämän uudistuksen avulla  voitaisiin saavuttaa todella merkittäviä hallinnollisia säästöjä ja parantaa samalla myös lainkäytön laatua ja oikeusturvaa. Vahvat ennakkoluulot tuntuvat painavan tässäkin kohdin järkisyitä enemmän. Perustuslaki ei ole ikuinen ja koskematon, vaan sitä voidaan toki joiltakin kohdin muuttaa, jos tarve vaatii, ja tuomioistuinlinjojen yhdistäminen vaatii toki aikaa. Helsingin Sanomat samoin kuin kaikki muutkin lehdet sivuuttavat sen tosiasian, että tuomioistuinlinjojen yhdistäminen merkitsee vain hallinnon yhdistämistä. Uudistuksella ei sen sijaan puututtaisi tuomareiden lukumäärään eikä muutettaisi tuomareiden nykyisiä toimivaltuuksia.

21. Miksi media on asettunut mainituissa kahdessa merkittävässä asiassa korkeimman hallinto-oikeuden ja sen presidentin edustamalle nykykäytännön säilyttävälle ja oikeuslaitoksen uudistamista jarruttavalle kannalle? Vaikuttaa siltä, että korkein hallinto-oikeus on hoitanut tiedotuksen ja suhteet mediaan korkeinta oikeutta ja yleensä yleisiä tuomioistuimia paremmin. Yksi esimerkki: Pekka Vihervuori kutsui Yle Uutiset luokseen jo muutama päivä ennen neuvottelukunnan ohjelman virallista julkistamis- ja luovutustilaisuutta ja ampui - ainakin yritti ampua - jo tuolloin alas mietinnön kaksi merkittävintä ehdotusta. Presidentti Vihervuoren vieressä Yle Uutisten haastattelussa seisoi KHO:n pyylevähkö viestintäpäällikkö kuin konsanaan Sancho Panza suuren isäntänsä rinnalla! KHO:n viestintäpäällikkö on entinen Hesarin toimittaja, joka kirjoittelee edelleen lehtijuttuja ja jolla on ilmeisesti yhä hyvät suhteet median edustajiin. KKO:n viestintäpäällikköä sitä vastoin ei ole julkisuudessa näkynyt eikä paljon kuulunutkaan.

22. Helsingin Sanomat kertoo pääkirjoituksen otsikossaan , että "tuomioistuimilta puuttuu edelleen iso kuva". Lehden mukaan on suuri vaara, että poliitikkojen käymässä keskustelussa kamppailu jäljelle jäävistä käräjä- ja hovioikeuspaikkakunnista peittää alleen periaatteellisen keskustelun koko oikeusjärjestelmän uudistamisesta. 

23. Vaara oikeuspolitiikan ja tuomioistuinlaitoksen kehittämisen jäämisestä alue- ja puoluepoliittisten näkökohtien jalkoihin on ilmeinen, jos ylimmät päällikkötuomarit ja oikeusministeriön asettaman korkean neuvottelukunnan jäsenet ovat keskeisistä uudistamistavoitteista täysin eri mieltä keskenään. Oireellista tässä suhteessa on tapa, jolla keskustalaiset ja perussuomalaiset kansanedustajat vastustivat pari viikkoa sitten eduskunnan lakivaliokunnassa Kouvolan hovioikeuden lakkauttamista ja sen yhdistämistä Itä-Suomen hovioikeuteen. Korkean neuvottelukunnan kaavailemat uudistukset uhkaavat jäädä vain sellaisten säästökohteiden etsimiseen, joiden avulla on aina ennenkin säästetty tuomioistuinten menoja, mutta joilla on samalla kavennettu kansalaisten valitusoikeutta ja yleensä oikeusturvaa. Oikeusministeriksi tarvittaisiin nyt voimakastahtoinen ja taitava poliitikko tai mieluummin Pauliine Koskelon tyyppinen ammattiministeri, jonka sana painaisi ja joka ei höynähtelisi julkisuutta tavoitellakseen sinne tänne muodikkaiden ilmiöiden (esim. tuomioistuinsovittelu ja "rauhantuomarijärjestelmä") perässä poliittisten irtopisteiden keräämisen toivossa.

24.  KKO:n presidentti Pauliine Koskelo vastasi eilen HS:n pääkirjoitukseen lehden mielipidesivulla julkaistussa kirjoituksessaan "Tuomioistuinlaitos tarvitsee itsenäisen keskushallinnon". Hän kiteytti minusta hyvin ne tavoitteet ja tosiasiat, jotka puoltavat oikeusministeriöstä ja yleensä hallitusvallasta riippumattoman tuomioistuinviraston perustamista. 

25. Koskelon kirjoitukseen sisältyy "sivistynyt potku", jonka kohteena voidaan nähdä KHO, sen edellinen presidentti Pekka Hallberg sekä yleensä hallinto-tuomioistuinten toiminta, jota on luonnehdittu "hallinnon jatkeeksi". Koskelo kirjoittaa: "Oikeusvaltiossa ei ole sijaa symbioottisille suhteille eikä muunlaisille epäasiallisille vaikutusmekanismeille lainkäytön ja poliittisen vallan välillä". Pekka Hallberg tunnettiin hallintolainkäytön ja poliittisen vallan linkkimiehenä ja hallitusvallan uskottuna miehenä. KHO:n äskettäinen plenum-päätös pakkohoitoasiassa (KHO 2012:75) on puolestaan oiva esimerkki siitä, miten yksityisen ihmisen oikeusturva saa väistyä hallinnollisten tarkoitusperien tieltä.

26. Poliisin toimintaa ja hallintoa ei johda sisäministeriö, vaan poliisihallitus. Puolustusvoimien strategis-operatiivista tasoa johtaa, ei puolustusministeriö, vaan puolustusvoimien pääesikunta. Vankiloita ja yleensä vankeusrangaistuksen täytäntöönpanoa ja sen hallintoa varten on Rikosseuraamusvirasto. Opetusministeriön yhteydessä toimii opetushallitus, liikenneministeriön yhteydessä Liikennevirasto, sosiaali-ja terveysministeriön toiminnasta vastaa Terveyden ja  hyvinvoinnin laitos (THL)  jne. 

27. Miksi siis tuomioistuimien pitäisi olla suoraan oikeusministeriön hallinnon alaisuudessa? Poliisihallitus, pääesikunta, opetushallitus jne. eivät ole asianomaisista ministeriöistä riippumattomia ja itsenäisiä laitoksia tai elimiä. Perustuslaki ei tätä edellytä. Sitä vastoin tuomioistuimet ovat perustuslain mukaan hallitus- ja lainsäädäntövallasta riippumattomia itsenäisiä elimiä. Siksi myös tuomioistuiminen hallinto pitäisi erottaa hallitusvallasta ja uskoa oikeusministeriöstä riippumattomalle elimelle. Nykyinen järjestely ei ole vain paha kauneusvirhe, vaan tilanne, joka on estänyt tuomioistuinten tehokkaan kehittämisen.

28. Tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitea (Arposen komitea) ehdotti vuonna 2003 mietinnössään tuomioistuimille oikeusministeriöstä erillisen keskuhallintoyksikön perustamista. Komitea vältti käyttämästä uudesta yksiköstä nimeä "tuomioistuinvirasto", koska arveltiin, että sana "virasto" on omiaan johtamaan ajatukset uuden byrokratian muodostamiseen. Ehdotetusta yksiköstä käytetään komitean mietinnössä nimikettä tuomarijohtokunta, mutta myös nimikkeet tuomarilautakunta tai -johtokunta olisivat kelvanneet. Komitean vähemmistö, joka oli enemmän tai vähemmän sidoksissa oikeusministeriöön, sen sijaan katsoi, ettei tuomioistuinlaitoksen kehittäminen edellytä erillisen keskushallintoviraston perustamista. - Nyt jo voidaan todeta, että miten väärässä vähemmistö olikaan.

29. Oikeuslaitospäivässä 15.3.  - sellainenkin päivä on olemassa - oikeusministeri Henriksson ja hänen kansliapäällikkönsä Tiina Astola ovat selvitelleet neuvottelukunnan ohjelmaa, jonka säästötavoitteista ei totisesti ole helppoa päästä perille. Astolan mukaan mainitut  6 milj. euron säästötavoitteet eivät ole oikeusministeriön kannalta  vaikein asia, vaan taloudellinen tilanne oikeuslaitoksessa on aidosti vaativampi.

30. Hallitusohjelmassa jo sovittujen vähennysten lisäksi on olemassa isoja kustannuspaineita, joille ei ole vielä olemassa erillisrahoitusta. Yhtenä esimerkkinä näistä Astola mainitsi suunnitteilla olevat tietojärjestelmähankkeet (AIPA-hanke). Sen avulla  on tarkoitus  saada sähköiseen muotoon kaikki tieto sisäministeriön alaisesta poliisista aina korkeimpiin oikeusasteisiin saakka. Valtiovarainministeriö on sitoutunut antamaan oikeusministeriölle tähän hankkeeseen rahoitusta useille vuosille, mutta hankkeesta jää silti oikeusministeriön hallinnonalan momentilta rahoitettavaksi vielä noin 10 milj. euron osuus. Tämän lisäksi oikeusministeriöllä on korjattavia ja uudisrakennettavia toimitiloja, joista aiheutuu vuokramenojen korotuksia n. 3,5 milj. euroa lähivuosina.

31. Oikeuslaitokseen kohdistuvat vähennykset, AIPA ja toimitilamenot yhteenlaskettuna merkitsevät kansliapäällikkö Astolan mukaan ainakin noin 25 milj. euron säästötavoitetta vuonna 2015 oikeuslaitoksessa (eli tuomioistuimissa, syyttäjälaitoksessa, oikeusavussa, ulosotossa). Mutta tämäkään ei vielä riitä, vaan oikeusministeriö tarvitsee lisäksi rahoitusta erilaiseen oikeudenhoidon kehittämiseen jatkossa. Budjetissa on oltava liikkumavaraa ja rahoitusta oikeuslaitoksen uusiutumiseen (mm. tuomioistuinharjoitteluun, täydennyskoulutukseen, erillaisiin kehittämishankkeisiin jne.) ja näihin tavoitteisiin voidaan päästä vain oikeudenhoidon omin voimin ja toimin.

32. Tässä sitä sitten ollaan, eli tuomioistuimet  ovat vaativan "sopeuttamisohjelman" eli isojen menoleikkausten edessä, kun yksimielisyyteen oikeuslaitoksen kehittämisessä ei ole päästy. Tuomioistuinlinja on kaksijakoinen ja sen molemmat haarat vetävät eri suuntiin ja  "kotiinpäin" niin paljon kuin suinkin kehtaavat ja kykenevät. Tuomioistuinten julkisuuskuva ei ole hyvä ja yksittäisten tuomioistuinten tiedottamistoiminta on perin vaatimatonta. Hienoja viestintä- jaa tiedotusstretegioita on toki jokaisessa  portaassa laadittu, mutta niin kuin usein tapahtuu, suunnitelmat ovat jääneet paperille ja käytännössä toteuttamatta. Tuomioistuimilta puuttuu yhteinen spokesman, joka edustaisi tuomioistuimia suhteessa valtiovaltaan ja tiedotusvälineisiin. Tuomioistuimilta puuttuu riippumattomalta oikeuslaitokselta edellytettävä, muusta hallitusvallasta itsenäinen keskushallintoyksikkö, joka huolehtisi siitä, että tuomioistuinten rahoitus on kunnossa ja valvoisi, ettei tuomioistuimia potkittaisi päähän niin raskaasti kuin nykyisin tapahtuu, eivätkä oikeusasteet joutuisi sellaiseen "kuseen", missä ne nyt ovat: todella raskaiden säästöjen edessä. Tuomareiden lukumäärää joudutaan lähivuosina tapahtuvan joukkoeläköitymisen yhteydessä todennäköisesti radikaalisti vähentämään, jotta asetetut säästötavoitteet voitaisiin saavuttaa. 

701. KHO:n pakkohoitopäätös puhuttaa

Uusista ja haasteellisista tehtävistä voi toki aina haaveilla...

1. Korkein hallinto-oikeus (KHO) poikkesi viime vuoden syyskussa antamassaan päätöksessä (KHO 2012:75) Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen (EIT) kannasta potilaan tahdosta riippumattoman hoidon jatkamista koskevassa asiassa.  

2. EIT katsoi  3.7.2012 antamassaan ratkaisussa X v. Suomi, että koska X:n pakkohoidon jatkamisesta päätettäessä ei ollut varattu tilaisuutta ulkopuolisen lääketieteellisen selvityksen hankkimiseen, asiassa oli rikottu Euroopan ihmisoikeussopimuksen (EIS) henkilökohtaista vapautta koskevan 5 artiklan 1 kappaleen määräyksiä.

3. EIT:n päätös saattoi suomalaiset viranomaiset tietynlaiseen ahdinkoon, sillä edellyttihän päätös Suomelta selvää käytännön muutosta vastaavanlaisissa tapauksissa. Hätiin huudettiin KHO, joka tavallaan "hallinnon jatkena" on tottunut aiemminkin rientämään viranomaisten ja hallitusvallan apuun, jos "yleinen etu" sitä vaatii. KHO:n presidenttinä aiemmin pitkään toiminut Pekka Hallberg muistetaan presidenttien ja ministereiden kaverina, jonka arvovaltaiseen apuun valtioneuvosto, ministerit ja ministeriöt ovat usein turvautuneet tärkeiden lakihankkeiden läpiviemiseksi. 

4. KHO:ssa tuli sopivasti esille vastaavanlainen tapaus, jossa pakkohoitoon määrätty Y oli valittanut  KHO:een samanlaisesta asiasta kuin X aiemmin EIT:een. KHO päätti nujertaa EIT:n kannan ja tässä tarkoituksessa tuomioistuimen presidentti Pekka Vihervuori määräsi Y:n tapauksen käsiteltäväksi 21 jäsentä koostuvassa täysistunnossa eli plenumissa. Ja niinhän siinä sitten kävi kuin oli tarkoituskin: KHO nuiji 13.9.2012 antamallaan yksimielisellä päätöksellään (KHO 2012:75)  EIT:n päätöksen maanrakoon ja arvosteli EIT:tä siitä, että sen ratkaisussa ei olisi huomioitu kaikkia hienoja oikeusturvatakeita, joita suomalainen järjrestelmä asiassa tarjoaisi.

5. Tartuin KHO:n sanottuun päätökseen blogissani 635/15.9.2012  ja kritisoin päätöksen perusteluja ja lopputulosta. Totesin myös, että tapauksen tekee KHO:n kannalta kiusalliseksi se, että KHO oli käsittelyt sittemmin EIT:een edenneen X:n tapauksen kaksi eri kertaa ja torjunut molemmilla kerroilla X:n väitteen, että asiassa olisi menetelty virheellisesti, kun X:lle ei ollut annettu tilaisuutta ulkopuolisen psykiatrin lausunnon esittämiseen. 

6. KHO:n ratkaisua on käsitelty aika niukasti julkisuudessa, tätä blogia lukuun ottamatta. Suomalaiset oikeustieteilijät ja juristit eivät yleensäkään kovin herkästi omasta aloitteestaan lähde ylimpien tuomioistuinten ratkaisuja tai menettelytapoja arvostelemaan. Täällä Pohjan perillä halutaan elellä sovussa ja konsensushengessä myös juridiikan kysymyksissä. Pienemmät viskaalit tyytyvät yleensä nurisematta siihen, mitä isot päättäjät sanovat ja niihin tiedon murusiin, joita isoisten pöydiltä heille kenties sattuu tipahtamaan. Jos alat arvostella julkisesti korkeiden tuomioistuimien tai muiden vastaavien lainkäyttöelinten kannanottoja, saat kyllä varautua siihen, että uralla eteneminen hankaloituu tai tyssää kokonaan. On niitä HV-kerhoja myös oikeus- ja tuomioistuinlaitoksessa, samoin tiedeyhteisössä.

7. Tämän päivän Helsingin Sanomien Sunnuntai-osiossa on toimittaja Petri Sajarin kirjoittama oivallinen reportaasi KHO:n mainitusta päätöksestä ja siihen johtaneista tapahtumista. Juttu on saanut lehden printtiversiossa ehkä hieman oudolta kuulostavan otsikon "Pakko perustella", mutta kupletin juoni ilmenee kuitenkin hyvin  itse tekstistä. Jutussa olisi voitu mainita sanotun päätöksen numero, siis KHO 2012:75, jotta ne, jotka haluaisivat tutustua päätökseen tarkemmin, voisivat etsiä ratkaisun netistä syynättäväkseen.

8. Hesarin jutusta ilmenee, miten pakkohoitoon määrätty ihminen (Y) oli psykiatrisesta sairaalasta lähetetyssä horjuvalla käsialalla kirjoitetussa kirjeessä pyytänyt KHO:ta tutkimaan, oliko hänen pakkohoitonsa jatkamisesta päätetty laillisesti. Valittajan mielestä pakkohoidon jatkamiselle ei ollut perusteita, koska hän pystyi huolehtimaan itse hygieniastaan ja lääkityksestään. Sairaalassa hänet oli kertomansa mukaan saatettu vahvalla psykelääkityksellä toimintakyvyttömään kuntoon. 

9. KHO ei kiinnittänyt päätöksensä perusteluissa juurikaan huomiota Y:n tapaukseen tai valittajan vetoamiin seikkoihin, joita ei päätöksen perusteluissa lähemmin edes mainita.  KHO:n jäsenet hoksasivat, että heillä oli edessään tapaus, jonka puitteissa voitiin käydä tuimaan vastahyökäykseen ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisua vastaan ja näyttää niin sanotusti kaapin paikka EIT:lle, joka oli tavallaan mitätöinyt KHO:n oman kannan X:n tapauksessa antamassaan tuomiossa.

10. Ratkaisun KHO 2012:75 perustelut koostuvat laajista pykälä- ja oikeustapauskatsauksista, joista valituksen tehnyt Y tuskin ymmärsi kovinkaan paljon. Y:tä olisi kiinnostanut vain se, mitä mieltä KHO oli hänen omasta asiastaan, mutta sille KHO puolestaan ei tunnu perusteluissaan osoittavan suurempaa kiinnostusta. Suomen valtio eli käytännössä ulkoministeriö kuvitteli saavansa KHO:n päätöksestä oivallisen aseen, johon vedoten se vaati EIT:n X:n tapauksessa antaman jaostoratkaisun käsittelemistä uudelleen tuomioistuimen vahvennetussa kokoonpanossa (Grand chamber). Tässä hankkeessa kävi kuitenkin köpelösti, sillä EIT hylkäsi pika pikaa valtion sanotun pyynnön.

11. KHO ei näytä saavan asiassa myöskään "omien" kannatusta, kuten Kuopion hallinto-oikeuden tammikuussa 2013 antamasta plenum-päätöksestä ilmenee; olen kertonut sanotusta päätöksestä blogissa n:o 692/22.1.2013.  Kuopiolaiset asettuivat tässä arvovaltakiistaksi muodostuneessa asiassa selkeäti EIT:n kannalle. Sosiaali- ja terveysministeriö puolestaan ilmoitti viime joulukuussa, että mielenterveyslakia aiotaan muuttaa niin, että pakkohoidon jatkamisesta päätettäessä potilaalle on annettava mahdollisuus sairaalan ulkopuoliseen psykiatriseen arvioon.

12.  Kuten HS:n tämänpäiväisestä jutusta ilmenee, allekirjoittanut ei ole toki ainoa juristi, joka on rytännyt KHO:n edustaman kannan, jossa EIT:n ratkaisulle annetaan kyytiä ja jossa hallbergmaiseen tapaan hehkutetaan oman oikeusjärjestelmämme erinomaisuutta. Ilahduin erityisesti professori Tuomas Ojasen seuraavasta toteamuksesta: "KHO:n täysistunto ajautui ulos kartalta, kun se lähti pullikoimaan ihmisoikeustuomioistuinta vastaan".

13. HS:n jutussa haastateltu KHO:n presidentti Pekka Vihervuorta näyttää olevan kiistan suhteen aika vaitelias, mikä sinänsä on ymmärrettävää. Vihervuori tuntuu edelleen vähättelevän EIT:n X:n tapauksessa Suomelle antamaa langettavaa tuomiota sanoen, että se on vain "yksittäinen ratkaisu", jolla ei ole kovin suurta painoarvoa. Vihervuori vihjailee lisäksi, että EIT:n kanta olisi seurausta siitä, että Euroopan ihmisoikeussopimukseen on liittynyt viime vuosina useita Euroopan unioniin kuulumattomia valtioita, joissa "oikeusvaltion periaatteet eivät ole vielä kehittyneet kovin pitkälle".

14. KHO näyttäisi olevan hieman huono häviäjä turvautuessaan sanotunaisiin selityksiin. Tapauksessa X vs. Suomi EIT:n jaoston puheenjohtajana toimi koko tuomioistuimen brittiläinen presidentti, joten tuossa kokoonpanossa ei ainakaan ollut  vain "kehittymättämien oikeusvaltioiden" tuomareita; olihan siellä myös suomlainenkin tuomari yksimielistä päätöstä tekemässä.  Mutta ehkä Vihervuori antaa EIT:tä suuremman arvon "todelliselle oikeusvaltioekspertille" eli edeltäjälleen Pekka Hallbergille ja hänen opeilleen. Paha kyllä tämä Hallberg kärähti pari vuotta sitten juuri oikeusvaltion vastaisesta menettelystä, mistä eduskunnan oikeusasiamies joutui häntä vakavasti huomauttamaan.

15. Minusta EIT:n kanta toteuttaa mainitussa asiassa oikeusvaltion periaatetta paljon paremmin kuin KHO:n päätös, jonka  todellisena pontimena näyttäisi olleen "yleisen edun" nimissä huolehtia sitä, ettei terveydenhoitoviranomaisten toimintaa kuormiteta lliiaksi potilaan asemaa ja oikeusturvaa kohentavilla "turhilla muotoseikoilla". Tähän viittasi KHO:n viestintäpäällikön välittömästi päätöksen jälkeen medialle antama lausunto, jossa hän kertoi, mitkä olivat päätöksen ratkaisevat ja todelliset perusteet.

16. Pekka Vihervuori vähättelee myös niitä kerettiläisiä lainoppineita, jotka kehtaavat väittää, että hallinto-oikeuksien päätöksenteossa asetetaan turhan usein yleinen etu yksilön oikeuksien edelle tai että hallintotuomioistuimet toimisivat ikään kuin hallinnon jatkeena. PV:n mukaan hän ei ole kuullut "tiedeyhteisön piiristä muilta vastaavanlaista kritiikkiä ratkaisun johdosta. Vihervuori itse on ponnistunut KHO:n jäsenistöön tietyn tiedeyhteisön piiristä, mutta kuten oikeustietelijät tietävät, tiedeyhteisö on aika suhteellinen käsite. Se ei ole suinkaan mikään yhtenäinen ja homogeeninen porukka, vaan jakaantuu mm. eri oikeudenalojen mukaisiin pienempiin yhteisöihin ja kuppikuntiin. 

17. Mitä tulee esimerkiksi prosessioikeuteen ja lainkäyttöön, niin tunnettu tosiasia on, että prosessioikeuden eli yleisen lainkäytön tutkijat ja tuomarit eivät juuri piittaa hallintolainkäytöstä ja sitä edustavien tutkijoiden tai tuomareiden mielipiteistä, eivätkä hallintolainkäyttöihmiset, joihin Pekka Vihervuori itse lukeutuu, puolestaan yleensä välitä tuon taivaallista prosessioikeuden piirissä esitetyistä mielipiteistä. Prosessioikeuden tutkijat eivät tunne tai ainakaan viittaa juuri milloinkaan hallintolainkäytön tutkijoihin tai KHO:n raykaosuihin, eivätkä hallintolainkäytön tutkijat ja tuomarit puolestaan koskaan prosessioikeuden tutkijoiden kannanoottoihin. Tilanne on aika erikoinen, sillä onhan molemmissa "haaroissa" kuitenkin kyse lainkäytöstä ja prosessista. Näyttää siltä, että hallintoprosessi ja sitä koskeva tutkimus esiintyy tässäkin suhteessa "hallinnon jatkeena": sitä opetetaan yliopistossa hallinto-oikeuden eikä prosessioikeuden yhteydessä. Olisi suotavaa, että hallintolainkäyttö lähentyisi siviiliprosessioikeutta, hallintolainkäytön opetus siirrettäisiin prosessioikeuden yhteyteen ja hallintotuomioistuimet integroitaisiin yleisiin tuomioistuimiin.

18. Lainkäyttäjien ja tuomareiden, varsinkin korkeiden päällikkötuomareiden, ei tulisi rajoittua ottamaan selkoa tai noteeraamaan vain hajanaisen tiedeyhteisön piirissä esitettyjä käsityksiä, vaan huomiota kannattaisi, tuomitsemistoiminnan riippumattomuutta ja itsenäisyyttä toki vaarantamatta, kiinnittää myös muualla yhteiskunnassa esitettyihin mielipiteisiin. 

...mutta taitaa Suomi jäädä taas nuolemaan näppejään...elinkeinovirastokin kun meni aikanaan Silviolle...