786. KHO 2013:161. Vääryyttä oikeuden valekaavussa?

1. Korkein hallinto-oikeus (KHO) antoi 9.10. 2013 kiistanalaisen äänestyspäätöksen ajokiellon edellytyksiä koskevassa asiassa

KHO 2013:61

2. Tapaus on katsottu KHO:ssa periaatteellisesti merkittäväksi. Ilmeisesti eri hallinto-oikeuksissa on päädytty vastaavanlaisissa tapauksissa erilaisiin ratkaisuihin. Lainkäytön yhtenäistämiseksi presidentti Pekka Vihervuori on määrännyt tapauksen käsiteltäväksi KHO:n laajennetussa kokoonpanossa, jossa on kahdeksan jäsentä.  Normaalisti asiat ratkaistaan KHO:ssa viiden tuomarin jaostossa.

3. Toimittaja Jarkko Sipilä on kritisoinut  KHO:n ratkaisua Elinkautinen -blogissaan poikeuksellisen suorasanaisella tavalla. Katso Sipilän blogikirjoituksesta tästä. Sipilän mukaan KHO:n päätös on suorastaan pelottava. Kun yleensä rauhallisena miehenä tunnettu Jarkko Sipilä on ottanut ratkaisuun näin vahvasti kantaa, päätin ottaa tapauksen lähempään tarkasteluun. En toista tässä yksityiskohtaisesti tapauksen faktoja tai KHO:n päätöksessä viitattuja säännöksiä, vaan menen suoraan asiaan.

4. Ajokorttilain mukaan poliisin on määrättävä ajo-oikeuden haltija ajokieltoon, jos on vähintään kolmesti vuoden kuluessa syyllistynyt ajoneuvoa kuljettaessaan esimerkiksi ylinopeuteen tai ajoneuvorikkomukseen. Täsä tapauksessa A:lle oli määrätty 9.4. ja 15.4.2011 tapahtuneista ylinopeuksista kummastakin rikesakko sekä 5.11.2011 tapahtuneesta ajoneuvorikkomuksesta kahdeksan päiväsakkoa. Ylinopeudet oli selvitetty automaattisen liikennevalvonnan avulla.

5. Rikesakkomenettelystä annetun lain mukaan automaattisessa liikennevalvonnassa havaitun rikkomuksen tekijää ei selvitetä, vaan menettely käynnistetään lähettämällä rikesakkomääräys henkilölle, joka on auton rekisteriin merkitty omistaja, haltija tai tilapäinen käyttäjä. Määräyksestä ilmenee muun muassa se, että rikkomuksesta voi aiheutua myös ajokielto. Lisäksi määräyksestä ilmenee, miten rikesakkoa voi vastustaa. Vastustaminen tapahtuu siten, että rikesakkomääräyksen saaja ilmoittaa viikon kuluessa käräjäoikeuden kansliaan kiistävänsä syyllisyytensä. Tämän jälkeen asiassa käynnistyy normaali esitutkinta, syyteharkinta ja oikeuskäsittely. Jos määräyksen saanut osoittaa oikean syyllisen, rikesakko voidaan kohdentaa tälle henkilölle, jos hän tunnustaa teon, eikä tunnustusta ole syytä epäillä.

6. Ko. tapauksessa A ei ollut vastustanut 9.4.2011 tapahtuneen ylinopeuden johdosta saamaansa rikesakkoa, vaan oli maksanut sakon. Poliisilaitos määräsi 22.3.2012 A:n määräaikaiseen ajokieltoon 22.3.–22.4.2012.

7. A valitti päätöksestä Varsinais-Suomen hallinto-oikeuteen, koska hän ei ollut syyllistynyt ylinopeusrikkomukseen 9.4.2011. A:n autoa oli tuolloin ajanut toinen henkilö (B). A oli kuitenkin maksanut ylinopeudesta aiheutuneen sakon, koska B oli ollut hoitamassa A:lle kuulunutta kuljetustehtävää. Poliisilaitoksen A:n valituksen johdosta antamassa lausunnossa todettiin, että tapauksessa oli noudatettu Poliisihallituksen linjausta. Sen mukaan lainvoimainen rikesakko otetaan ajo-oikeuskäsittelyssä huomioon, vaikka asiakas pystyisi näyttämään toteen, ettei ole tehnyt kyseistä tekoa. 

8. Hallinto-oikeus kumosi päätöksellään poliilaitoksen pätöksen. Perusteluissa todetaan, että A on kiistänyt syyllistyneensä ylinopeuteen 9.4.2011 ja antanut hallinto-oikeudelle kirjallisen todistuksen, jossa B vahvistaa A:n kertomuksen ja ilmoittaa olevansa kameravalvontakuvassa näkyvä henkilö. Asiakirjoihin on liitetty A:n ja B:n valokuvat sekä kameravalvontakuva. Hallinto-oikeuden mukaan ajokieltoon määräämisen edellytyksenä on syyllistyminen liikennerikkomuksiin, ja lainvoimainen rikesakko on lähtökohtaisesti riittävä selvitys henkilön syyllistymisestä rikkomukseen. Hallinto-oikeus katsoi kuitenkin, että koska ajokielto määrätään erillisessä menettelyssä hallinnollisena seuraamuksena ja rikesakkomenettelyssä ei todellisuudessa ole selvitetty A:n syyllistymistä ylinopeuteen 9.4.2011, rikesakon lainvoimaisuus ei estänyt hänen syyllisyytensä selvittämistä vielä tässä vaiheessa. Esitettyjen valokuvien ja muun selvityksen perusteella hallinto-oikeus piti A:n kertomusta uskottavana ja katsoi, ettei hän ollut syyllistynyt liikennerikkomukseen 9.4.2011. Näin ollen hän ei myöskään ollut syyllistynyt liikennerikkomukseen kolmesti vuoden kuluessa, eikä häntä siis ole voitu määrätä ajokieltoon toistuvien liikennerikkomusten perusteella.

9. Poliisilaitos ei tyytynyt kuitenkaan tähän, vaan valitti hallinto-oikeuden päätöksestä KHO:een. KHO:ssa tutkittiin ensin kysymys siitä, oliko poliisilaitoksella asiassa valitusoikeus. KHO katsoi 5-3 -äänestyksen jälkeen, että poliisilaitoksella on asiassa valitusoikeus. En ryhdy tässä pohtimaan valitusoikeutta koskevaa kysymystä, vaan totean vain, että asiasta voidaan olla perustellusti myös vähemmistön perusteluissa esitetyllä kannalla.

10. Pääasian osalta KHO:n enemmistö (äänestys 6-2) oli toisella kannalla kuin Varsinais-Suomen hallinto-okeus. KHO:n päätöksen perustelut on ladittu tuttuun tyyliin siten, että ensin perusteluihin on kirjoitettu auki peräti kahdeksassa eri kappaleessa suuri joukko ajokorttilain ja -asetuksen sekä rikesakkolain pykäliä. Tällä halutaan antaa vaikutelma, että tulossa oleva ratkaisu perustuu tarkasti lakiin. -  Muuten, KHO saisi alkaa KKO:n tavoin numeroimaan perustelujen kappaleet, jolloin niihin olisi myöhemmin ratkaisua kommentoitaessa helpompaa viitata.

11. KHO:n päätöksen varsinaiset perustelut sisältyvät seuraavan lyhyeen kappaleeseen:

Poliisi tekee rikesakkojen perusteella määrättävästä ajokiellosta päättäessään hallintopäätöksen, joka perustuu lainvoimaisista rikesakkopäätöksistä ajoneuvoliikennerekisteriin tehtyihin merkintöihin. Ajokiellosta päätettäessä ei näin ollen ole enää kysymys rikesakkojen määräämiseen johtaneiden tapahtumien tai ajokieltoon määrätyn ajo-oikeuden haltijan syyllisyyden selvittämisestä. Hallintomenettelyssä tai hallintolainkäytön järjestyksessä ei voida tutkia rikosoikeudellista syyllisyyttä, vaan asia on tältä osin mahdollista saattaa muualla laissa säädetyllä tavalla erikseen tutkittavaksi.

12. Näillä perusteilla KHO katsoi että poliisilaitoksen olisi tullut, sillä oli ratkaisun mukaan  suoranainen pakko, määrätä A ajokieltoon. A ei ollut vastustanut 9.4.201 saamaansa rikesakkoa, mikä hänen olsi tullut tehdä käräjäoikeuden kansliaan. Rikesakkomääräys oli siten saanut lainvoiman eikä sitä vastaan saanut siis enää "pullikoida" hallintomenettelyssä (siis poliisilaitokselle) tai hallintolainkäytössä, mistä nyt oli kysymys. KHO kumosi hallinto-oikeuden päätöksen ja palautti asian poliisilaitokselle (uuden) ajokieltoajan määräämistä varten.

13. KHO:n päätöksessä ei ole sinänsä mitään kummallista tai virheellistä, jos asiaa tarkastellaan puhtaasti legalistiselta kannalta eli pitämällä silmällä yksinomaan lain muotomääräysten tiukkaa ja sanamuodon mukaista tulkintaa. Kokonaan eri ri asia sen sijaan on, onko ratkaisu aineellisoikeudellisesti oikea ja tyydyttääkö KHO:n päätös oikeudenmukaisuuden vaatimuksia. Näyttää selvältä, ettei A:ta olisi voitu määrätä ajokieltoon, koska hän ei ollut itse kuljettanut 9.4.2011 autoa eikä siis syyllistynyt ylinopeuskiellon rikkomiseen. Kun A ei ollut kuitenkaan vastustanut rikesakkkoa asianmukaisessa järjestyksessä, vaan oli maksanut sen B:n puolesta, hän sai kärsiä tietämättömyytensä, hyvänahkaisuutensa tai kenties hölmöytensä seuraukset ajokiellon muodossa.

14. Olisiko A.n syylliystyminen ylinopeuteen 9.4.2011 voitu ottaa vireille tulleessa hallintomenetelyssä ja hallintolainkäytössä tutkittavaksi? Turun hallinto-oikeus ja KHO:n vähemmistöön jääneet kaksi hallintoneuvosta - Ruotsissa muuten myös korkeimman hallinto-oikeuden jäsenten virkanimike on oikeusneuvos (justitieråd) eli sama kuin korkeimman oikeuden jäsenilläkin - eivät nähneet tähän estettä. Olen itse samalla kannalla. 

15. Se, että rikesakkomääräystä on lain mukaan vastustetettava tietyssä määräajassa, ei estä syyllisyyskysymyksen tutkimista silloin, kun mainittu asia tulee esikysymyksenä esille hallintomenettelyssä tai hallintolainkäytössä vireillä olevassa rikesakkomääräykseen perustuvaa ajokiellon määräämistä koskevassa asiassa. KHO:n enemmistö toteaa kategorisesti, että "hallintomenttelyssä tai hallintolainkäytön järjestyksessä ei voida tutkia rikosoikeudellista syyllisyyttä", mutta se ei mainitse lainkohtaa, johon sanottu johtopäätös perustuu. Tämä johtunee siitä, ettei laissa ole sellaista säännöstä, johon KHO:n enemmistön kyseinen kanta voitaisiin perustaa. On kyllä selvää, että hallintolainkäytössä ei voida panna vireille syyllisyyskysymystä koskevaa asiaa, mutta siitä tästä tapauksessa ei ole ollut kyse.

16. Jos ajokorttilain 65 §:n 1 momentissa, johon KHO:n perusteluissaan viitttaa, säädettäisiin, että poliisin on määrättävä ajo-oikeuden haltija ajokieltoon, jos haltija on vähintään kolmesti vuoden aikana tuomittu oikeudessa tai rangaistus- tai rikesakkomääräysmenettelyssä annetulla päätöksellä nopeusrajoituksen rikkomisesta, olisi asia selvä, eli tuolloin ajokieltoa koskevassa asiassa syyllisyyskysymystä ei voitaisi enää ottaa tutkittavaksi. Mainitussa lainkohdassa ei kuitenkaan säädetä näin, vaan siinä todetaan, että ajokiellon määräämisen edellytyksenä on nimenomaan ajo-oikeuden haltijan syyllistyminen nopeusrajoituksen rikkomiseen. Silloin lakia voidaan tulkita siten, että syyllisyyskysymys on mahdollista ottaa hallintoasiassa tutkittavaksi, jos ajo-oikeuden haltija kiistää syyllisyytensä ja esittää näyttöä, jonka mukaan hän ei ole syyllistynyt ko. rikkomukseen.  Ajokorttilain 65 §:n 1 momentin mainittuun sanamuotoon ("on...syyllistynyt", ei siis "on tuomittu") KHO:n enemmistö eikä myöskään Turun hallinto-oikeus tai KHO:n vähemmistö ole kiinnittänyt huomiota.

17. Syyllisyyskysymyksen tutkimista silloin, kun ajo-oikeuden haltija esittää itse näyttöä syyttömyydestään, puoltavat tietenkin reaaliset argumentit eli asiaperusteet, ennen muuta se, että automaattisen liikennenvalvonnan yhteydessä ja sen perusteella vireille pannussa rikesakkomenettelyssä ei ole faktisesti edes tutkittu A:n syyllistymistä ylinopeuteen. KHO:n enemmistö on kuitenkin muodollisilla perusteilla päätynyt hyväksymään Poliisihallituksen ohjeen, jonka mukaan ajokielto on määrättävä, vaikka autoilija näyttäisi itse oman syyttömyytensä toteen. 

18. Poliisihallitus ja sen ohjeita myötäilevä korkein hallinto-oikeus viis veisaavat oikeutta hakevien valittajien oikeusturvasta tai totuudesta, sillä niille on tärkeintä, että järjestelmä toimii ja muotomääräyksiä noudatetaan prikulleen. Järjestelmän toimivuus, tehokkuus ja  ennakoitavuus eli tässä mielessä oikeusvarmuus on KHO:n mukaan tärkeämpi tavoite kuin yksityisen ihmisen oikeusturva ja oikeuksiin pääseminen.

19. KHO:n päätös on hyvä esimerkki siitä, miten legalismi eli lakiuskollisuus edelleen hallitsee suomalaista lainkäyttöä ja lain tulkintaa. Oikeudellisessa päätöksenteossa ja argumentaatiossa legalismi johtaa, kuten KHO:n päätöksen perusteluista ilmenee, muodollisten seikkojen ja formaalisten näkökohtien painottamiseen sisällöllisten näkökohtien ja asia-argumenttien kustannuksella. Tässä suhteessa legalismi muistuttaa lakipositivismiksi kutsuttua suuntaa. Legalistisessa laintulkinnassa tärkeintä ei ole niinkään oikea lopputulos, vaan se, että lain sanamuotoa ja kirjainta sekä muotomääräyksiä noudatetaan mahdollisimman tarkasti. KHO:n ratkaisua voitaisiin luonnehtia otsikoilla 

- muoto selätti substanssin 
- muotomääräykset syrjäyttivät totuuden 
- legalismi vei voiton moraalista tai 
- legalismi kukisti terveen järjen

20. Olen valinnut mainittujen vaihtoehtojen sijasta blogikirjoituksen otsikoksi lauseen "Vääryyttä oikeuden valekaavussa". Sen nimisen kirjan kirjoitti vuonna 1953 lakitieteen tohtori Ensio Hiitonen (1900-1970). Hiitonen käsiteli kirjassaan muun muassa Suomessa 1920- ja 1930-luvuilla käytyjä poliittisia oikeudenkäyntejä sekä ns. kuutosten vangitsemista jatkosodan alussa. KHO:ssa nyt ratkaistu asia ei ole toki ollut millään muotoa poliittinen, mutta tapaus osoittaa, miten jopa aivan tavallisissa "pikkujutuissakin" voidaan päätyä  tulkintametodin valinnasta ja tulkitsijoiden asenteesta johtuen ratkaisuun, joka on ilmeisen väärä. KHO:n jäseniä ei voida toki epäillä virkavirheestä, ei edes tutottamuksellisesta virkavelvollisuuden rikkomisesta. He ovat tehneet omasta mielestään ja varmaan kaikkien legalismin kannattajien mielestä aivan oikean päätöksen. Syytön henkilö joutui kyllä ajokieltoon, mutta eiväthän KHO:n jäsenet edes tutkineet koko syyllisyyskysymystä! He olisivat kuitenkin voineet ottaa syyllisyyden tutkittavakseen ja minusta heidän olisi myös pitänyt niin tehdä. 

21. Tapauksessa oli kysymys ensi sijassa menettelytapoja eli prosessuaalisten normien tulkintatavasta. Vertailun vuoksi todettakoon, että korkein oikeus on eräissä ratkaisuissaan todennut, että prosessuaalisten normien tulkinnassa on syytä välttää tarpeettoman muodollista ja lain sanamuotoon tiukasti nojautuvaa tulkintaa, koska sellainen tulkintatapa voi johtaa oikeudenmenetyksiin (esim. KKO 1995:95 ja KKO 1999:84).

22. Voisiko tapauksen A päästä vielä jollakin konstilla oikeuksiinsa ja saada ajokiellon kumotuksi? A:lla näyttäisi olevan mahdollisuus hakea vuonna 2011 saamansa rikesakkomääräyksen purkamista. Vaikka rikesakkomääräyksestä ei voida valittaa, ovat OK 31 luvun luvun mukaiset ylimääräiset muutoksenhakukeinot kuitenkin käytettävissä, tässä tapauksessa siis korkeimmalle oikeudelle tehtävä tuomionpurku (OK 31:8 ja 16). Jos rikesakkomääräys puretaan, A voi sen jälkeen hakea nyt annetun KHO:n päätöksen poistamista. Kovin vaikeaaa ja hankalaa on siis Suomessa saada pikkuasiassa oikeutta. Jos lakia olisi jo hallintoprosessissa tulkittu järkevästi, olisi A välttynyt ajokiellolta.

23. Suomessa on dualistinen tuomoistuinorganisaatio, eli meillä on yleisiä tuomioistuimia ja hallintotuomioistuimia. Tästä aiheutuu monenlaista sekaannusta eivätkä ihmiset useinkaan tiedä, kumpi mainituista vaihtoehdoista on hiedän asioissaan oikea linja. Samasta tapahtumasta saattaa aiheutua yhtäältä hallinnollisia sanktioita ja toisaalta rikosoikeudellisia tai/ja yksityisoikeudellisia seuraamuksia. Esimerkkinä voidaan mainita viime aikoina usein esillä olleet tapaukset, joissa on henkilölle on ensin määrätty hallintomenettelyssä veronkorotus, josta saa valittaa hallintotuomioistuimeen.Tämän jälkeen henkilö saa samasta asiasta yleisessä tuomioistuimessa syytteen veropetoksesta. Myös ajokieltoasioita käsitellään sekä hallintomenettelyssä ja -lainkäytössä että yleisissä tuomioistuimissa. Olisi  järkevää, että kaikki ajokieltoasiat keskitettäisiin yleisille tuomioistuimille. Siten myös poliisin antamasta ajokiellosta valitettaisiin käräjäoikeuteen. Järkeviä lainuudistuksia on Suomessa kuitenkin aika vaikea saada toteutetuksi. Koko kaksilinjainen ja - napainen tuomioistuinorganisaatio olisi aikaa myöten syytä lakkauttaa ja integroida hallintotuomioistuimet yleisiin tuomioistuimiin.

24. Tämänkin tapauksen yhteydessä mieleen hiipii epäily ja kysymys, jota olen joutunut KHO:n ratkaisujen kommentoinnin yhteydessä jo usein toistamaan: Onko hallintolainkäyttö ja erityisesti KHO:n lainkäyttö vain hallinnon jatketta? Tässä tapauksessa siis poliisihallinnon. Näkymä on pelottava, jos asiaa ajatellaan oikeussuojaa viranomaisen menettelyä tai päätöstä vastaan hakevan ihmisen kannalta.