715. KKO 2013:19. Riita-asia vai "hallintoriita-asia"?

1. Tuomioistuinjärjestelmä on kaksijakoinen, kuten perustuslain 99 §:stä ilmenee. Tuomiovaltaa riita- ja rikosasioissa käyttävät yleiset tuomioistuimet, ylimpänä oikeusasteena korkein oikeus. Hallintoasioissa (hallintolainkäyttöasioissa) toimivalta kuuluu puolestaan hallintotuomioistuimille, ylimpänä asteena korkein hallinto-oikeus. Yleisten tuomioistuinten (käräjäoikeudet, hovioikeudet ja korkein oikeus) ja hallintotuomioistuinten (alueelliset hallinto-oikeudet ja korkein hallinto-oikeus) välinen toimivalta määräytyy siis asioiden laadun perusteella, riita-asioissa tarkemmin sanottuna sen mukaan, onko riidassa kysymys yksityisoikeudellisesta vai julkisoikeudellisesta asiasta. 

2. Yleisillä tuomioistuimilla ei ole valtaa käsitellä hallintolainkäyttöasioita eikä hallintotuomioistuimilla puolestaan riita- ja rikosasioita. Hallintolainkäyttöasioista ylivoimaisesti suurin osa on valitusasioita (hallintovalitusasiat) eli asioita, joissa asianosainen valittaa hallintoviranomaisen päätöksestä hallinto-oikeuteen. Pienenä ryhmänä hallintolainkäyttöasioihin kuuluvat lisäksi hallintoriita-asiat, joilla tarkoitetaan julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen kohdistuvaa riitaa (hallintolainkäyttölaki, HLL 69 §). Vaikka hallintoriidassakin on kyse kahden vastakkaisen osapuolen välisestä riidasta kuten siviiliriidassakin, sen ratkaiseminen ei kuulu käräjäoikeuden toimivaltaan.

3. Yleisten tuomioistuinten ja hallintotuomioistuinten välinen toimivaltajako tuntuu periaatteessa selväpiirteiseltä. Käytännössä jaotteluperuste ei kuitenkaan ole aina selvä. Hallintovalitusasioiden osalta toimivaltaongelmaa ei tosin yleensä ilmene, sen sijaan yksityisoikeudellisen riidan (siviilijutun) ja hallintoriidan välinen ero saattaa olla hyvinkin tulkinnanvarainen. 

4. Tämä näkyy myös toimivaltakysymyksestä annettujen ennakkopäätösten suuresta lukumäärästä. Kumpikin ylin tuomioistuin on antanut kysymyksestä tuomioistuin- vai hallintoriita-asia useita kymmeniä, yhteensä toista sataa ennakkopäätöstä. Finlex-tietopankissa hakusanoille hallintoriita ja toimivalta saadaan KKO:n antamien ennakkopäätösten osalta 51 osumaa ja KHO:n ennakkopäätösten osalta puolestaan 65 osumaa. Ylimmät oikeudet ovat siis ottaneet yhteensä 116 ennakkopäätöksessä kantaa yksityisen tuomioistuimen ja hallintotuomioistuimen väliseen toimivaltaongelmaan ja hallintoriita-asian ja siviiliriidan rajanvetoon.

5. Ennakkopäätösten runsaudesta huolimatta vakiintunutta ja ennustettavaa käytäntöä ei ole muodostunut, vaan toimivaltaongelmia ja -riitoja ilmenee käytännössä jatkuvasti. Tämä käy ilmi myös alkuviikosta annetusta ratkaisusta KKO 2013:19. En puutu tapaukseen enemmälti, vaan tyydyn toteamaan, että ratkaisun lopputulos vaikuttaa hyväksyttävältä ja sen perustelut täyttävät ylimmän tuomioistuimen perusteluille asetettavat laatuvaatimukset. Kaikki kolme oikeusastetta olivat tapauksessa sillä kannalla, että vaikka kysymyksessä olevan riidan pohjana oli hallintosopimus, riita ei silti ollut hallintoriita-asia, vaan yleisessä tuomioistuimessa ratkaistava riita-asia. Jotkut ovat ihmetelleet korkeimman oikeuden perustelujen laajuutta. Ylimmän oikeuden tulee kuitenkin perustella ennakkopäätökset seikkaperäisesti ja ymmärrettävästi; perusteluistaan tuomioistuin tunnetaan. Perusteluissa on viitattu lyhyesti myös oikeuskirjallisuuteen, mikä on korkeimman oikeuden ratkaisuissa todella harvinaista.

6. Jos mainittu asia olisi tullut vireille hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa, olisi tapauksessa kenties päädytty päinvastaiseen lopputulokseen eli siihen, että asia olisi tullut ratkaista hallintolainkäytössä. Yleisen tuomioistuimen ja hallintotuomioistuimen välistä toimivaltaa koskeva kysymys on oikeuskäytännössä ollut  ja näyttää edelleen olevan epäselvä. Ongelmaa on yritetty selvittää oikeuskirjallisuudessa erilaisia teorioita ja perusteita kehittämällä. Viittaan esimerkiksi Eero Vilkkoseen väitöskirjaan "Hallintolainkäytön alasta" vuodelta 1973 ja Risto Koulun kirjaan "Lainkäyttöä vai hallintolainkäyttöä" vuodelta 2012. Ruotsissa on vuonna 2009 ilmestynyt Patrick Södergrenin 600-sivuinen väitöskirja "Vem dömer i gråzonen? Domstolsprövnig i gränslandet mellan offentlig rätt och privaträtt ". 

7. Harmaalla alueella siis ollaan, eli kahden lainkäyttölinjan suhde ja tuomioistuinten toimivalta on edelleen epäselvä. Toimivaltaa koskevat erimielisyydet viedään, kuten KKO:n edellä mainitusta ratkaisustakin ilmenee, usein hamaan loppuun asti. Jos asia on pantu vireille kanteella käräjäoikeudessa, vastaaja tekee tuomioistuimen asiallista toimivaltaa koskevan väitteen, jota puidaan usein KKO:ta myöten; tapauksessa KKO 2013:19 mainittu väite tehtiin muuten vasta KKO:ssa. Jos taas asia on pantu vireille hallinto-oikeudessa ja hakijan vastapuoli väittää, että asia kuuluukin yleisen tuomioistuimen toimivaltaan, voidaan toimivaltariidasta kiistellä vielä KHO:ssa. Toisinaan taas saattaa, varsinkin alemmissa oikeuksissa, ilmetä eräänlaista "hylkimisreaktiota": Tuomioistuimet saattavat mieluummin vältellä hankalia tapauksia kuin ottaa tällaisia rajavyöhykkeen tapauksia ratkaistavakseen.

8. Eikä tässä vielä kaikki, sillä kysymys tuomioistuimen asiallisesta toimivallasta on luonteeltaan pakottava eli sellainen, että tuomioistuimen tulee ottaa se huomioon viran puolesta, vaikkei väitettä toimivallan puuttumisesta ole tehty. Tällöin on mahdollista, että vasta KKO:sta tai KHO:sta saadaan yllättäen päätös, jonka mukaan asian olikin pantu vireille väärässä prosessilajissa. Asianosaisen ei auta silloin muu kuin nostaa asiasssa uusi "rumba" toimivaltaisessa tuomioistuimessa, jos vain intoa ja resursseja prosessin jatkamiseen vielä riittää. Asianosaisen oma tai tuomioistuimen toimivaltakysymyksestä tekemä virhearvio on siis asianosaisen kannalta kohtalokas. Jos asian vireilletulolle on säädetty laissa määräaika, asianosainen joutuu käytännössä panemaan asian varmuuden vuoksi vireille sekä riita-asiana käräjäoikeudessa että hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa, jottei menettäisi määräaikaa. Onko tässä minkäänlaista järkeä? Toimivaltakysymyksen käsittelyyn, jossa on kysymys vain "riidan riidasta" eli prosessia koskevasta prosessista, uhrataan aikaa, vaivaa ja kustannuksia. Ylimpien tuomioistuimien aikaa kuluu jokseenkin turhalta tuntuvien toimivaltaa koskevien asioiden käsittelyyn ja ennakkopäätösten pitkien perustelujen kirjoittamiseen.

9. Yhtenä esimerkkinä edellä kerrotusta voidaan mainita Müllerin tapauksena tunnettu ratkaisu KKO 1991:90. Siinä valtio oli entistä Yhdysvaltojen suurlähettilästä (M) vastaan raastuvanoikeudessa ajetussa kanteessa vaatinut M:n velvoittamista palauttamaan virassaan aiheettomasti perimänsä edustuskulukorvaukset; kustannukset olivat syntyneet presidentti Mauno Koiviston Yhdysvaltojen vierailun yhteydessä tapahtuneesta tarjoilusta. Raastuvanoikeus ja hovioikeus, missä vastaaja M ei ollut tehnyt väitettä tuomioistuimen asiallisesta toimivallasta, tutkivat kanteen ja hylkäsivät sen näyttämättömänä. Korkein oikeus puolestaan jätti kanteen viran puolesta tutkimatta katsoen korvausvaatimuksen perustuneen valtion ja lähettilään väliseen julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen ja siinä tapahtuneeseen julkisten varojen käyttöön ja koskeneen siten hallintoriita-asiaa. Jos valtio olisi perustanut vaatimuksensa vastaajan tuottamukseen ja vaatinut suoritusta vahingonkorvauksena, olisi kanne voitu tutkia yleisessä tuomioistuimessa. Valtio vetosikin korkeimmassa oikeudessa toissijaisesti vastaajan tuottamukseen, mutta korkein oikeus jätti tällä perusteella ajetun vaatimuksen vasta siellä tehtynä OK 30:7:n nojalla tutkimatta. Tapauksessa asian oikea laatu paljastui asianosaisille siis vasta korkeimman oikeuden päätöksestä, joka lienee tullut heille täydellisenä yllätyksenä. 

10. Olisiko ongelmaan mahdollista löytää järkevä ratkaisu? Risto Koulu esittelee kirjassaan (2012) sinänsä näppäriä, mutta toisaalta hieman vaikeaselkoisia teorioita tai sääntöjä toimivallan määräytymisen tulkinnasta ja perusteista. Loppujen lopuksi Koulu tuntuu kuitenkin heittävän pyyhkeen kehään. Hän toteaa, samaan tapaan kuin Patrick Södergren Ruotsissa, että toimivaltajaon perusongelma ei ole ylipäätään ratkaistavissa yleispätevillä säännöillä. Risto Koulun mukaan yleisen lainkäytön ja hallintolainkäytön suhdetta määrittelevään kvalifikaatioon julkinen/yksityinen jää sovittamattomalta näyttävä ristiriita. Koulu vilauttaa ohimennen koko dualistisen järjestelmän romuttamista, mutta palaa tämän jälkeen ruotuun eli nykyjärjestelmän taakse todeten, että kaksijakoista ja  -napaista järjestelmää ei ole syytä hylätä. Tämän jälken Koulu siirtyy käsittelemään lempiteemojaan eli pohdiskelemaan mahdollisuutta hallintolainkäytön vaihtoehtoistamiseen eli käytännössä sovittelun käyttöön ottamiseen hallinto-oikeuksissa samoin kuin yleensä soft law -tyyppiseen sääntelyyn ("pehmeäsääntely") eli suositustenluonteisten normien antamiseen. Lienee kuitenkin selvää, ettei niistä löydy ratkaisua sanottuun toimivaltaongelmaan eikä juuri muihinkaan lainkäytön ongelmiin.

11. Prosessilajien raja on siis usein sangen tulkinnanvarainen ja tulee sellaisena pysymään myös jatkossa ja ilmeisesti vain entisestään monimutkaistumaan. Julkisen hallinnon ja yksityisen toiminnan välinen rajanveto on monilla aloilla olennaisesti suhteellistunut. Aiemmin perinteisesti julkishallinnossa hoidettuja tehtäviä on siirretty yksityisten yritysten ja yhteisöjen vastuulle joko yksityistämisen tai erilaisten toimeksiantojen muodossa. Toisaalta hallinnollisen sääntelyn ala on laajentunut taloudellisiin suhteisiin siten, että esimerkiksi elinkeinoja, työoloja, ympäristöä ja kilpailua koskevan sääntelyn vaikutukset ulottuvat välittömästi myös yksityisoikeudellisiin suhteisiin. Julkinen ja yksityinen kietoutuvat yhteiskunnassa yhä enemmän yhteen. 

12. Tällaisessa tilanteessa oikeusturvaa peräävän kansalaisen on vaikea ellei suorastaan mahdotonta arvioida, kuuluisiko hänen riitansa julkisyhteisön kanssa yleiselle tuomioistuimelle vai hallintotuomioistuimelle. Asia tuskastuttaa ja vaivaa myös tuomareita, viranomaisia, asianajajia, lainvalmistelijoita ja muita toimivaltakysymyksen parissa askartelevia toimijoita.  "Suomen tuomioistuinlaitos on niin sekava, ettei siitä ota selvää Erkkikään" (lainsäädäntöneuvos, nykyinen lainsäädäntöjohtaja Asko Välimaa 1998).  

13. Oma ratkaisuehdotukseni ongelmaan on yksinkertainen ja selkeä; olen esittänyt sen jo kymmenen vuotta sitten Tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitean mietintöön jättämässäni lausumassa (KM 2003:3 s. 525). Dualistisen tuomioistuinorganisaation  lakkkauttamista odoteltaessa käsitteestä "hallintoriita-asia" voitaisiin luopua ja HLL 69 §:n säännökset hallintoriita-asian käsittelystä kumota. Yksityisten ihmisten tai yritysten ja toisaalta julkisyhteisön väliset riitaisuudet, siis myös ns. julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen perustuvat riidat, jotka nykyisin kuuluvat hallintotuomioistuimen toimivaltaan, siirtyisivät siten yleisten tuomioistuinten ratkaistaviksi. Hallintotuomioistuimet käsittelisivät jatkossa yksinomaan hallintopäätöksistä tehtyjä valituksia. Myös hallintoriita on toki aina riita-asia, perustuupa riita sitten julkiseen tai yksityiseen oikeussuhteeseen. Hallintoriita käydään siviilijutun tapaan kahden vastakkaisen osapuolen välillä (kaksiasianosaissuhde) ja asian oikeuskäsittelyssä voidaan noudattaa vaivattomasti siviiliprosessijärjestystä. Hallintoriita-asioissa esitetään usein sellaista selvitystä ja henkilötodistelua, jonka vastaanottaminen kävisi oikeusturvan laatua ajatellen kirjallista hallinto-oikeusmenettelyä paremmin päinsä yleisissä tuomioistuimissa. Oikeusturvaa hakeva yksilö tai yritys ei joutuisi enää aprikoimaan, missä hänen pitää panna asia vireille, toimivaltaongelmia ei jouduttaisi enää pähkäilemään eri tuomioistuimisa eikä KKO:n ja KHO:n tarvitsisi uhrata aikaa ja vaivaa tuomioistuimen toimivaltaa koskevien ennakkopäätösten rustaamiseen. 

14. Kuten alussa totesin, kyseinen toimivaltaongelma liittyy lähinnä vain hallintoriita-asioiden ja siviiliriita-asioiden väliseen rajanvetoon. Kuinka paljon hallintoriitoja sitten käsitellään hallintotuomioistuimissa? Yritin ottaa asiasta selvää, mutta huomasin yllättäen, ettei mistään tunnu löytyvän kyseisiä tilastotietoja. Kahlasin läpi viimeisimmät KHO:n ja alueellisten hallinto-oikeuksien toiminta- tai vuosikertomukset, mutta niissäkään ei ole mitään mainintaa hallintoriita-asioiden määristä. Tilastot eivät ole näköjään kiinnostaneet edes tutkijoita, esimerkiksi Riston Koulun kirjassa ei ole tietoa hallintoriita-asioiden määrästä. 

15. Toimintakertomuksissa hallintotuomioistuimissa käsiteltävät asiat jaotellaan veroihin, sosiaali- ja terveydenhuoltoon, rakentamiseen, ympäristöön, itsehallintoon, yleishallintoon, taloudelliseen toimintaan (sis. myös liikenteen ja viestinnän) sekä ulkomaalaisasioihin. Mistään ei ilmene, kuinka suuri osuus näistä asioista on tullut vireille hallintoriita-asioina. Vielä kummallisempaa on se, että yhdessäkään toimintakertomuksessa ei mainita sanaakaan hallintoriita-asioista! Luultavasti hallinto-oikeuksissa vireille pantujen hallintoriita-asioiden määrä liikkuu koko maassa vuosittain ainoastaan muutamassa kymmenessä tai noin sadassa tapauksessa. Tämä ei ole todellakaan suuri määrä, joten näiden asioiden siirtyminen yleisille tuomioistuimille ei lisäisi kohtuuttomasti käräjäoikeuksien ja hovioikeuksien työmäärää.

16. Tiedustelin eräältä kokeneelta hallinto-oikeustuomarilta, mitä mieltä hän on ehdotuksestani. Tässä hänen vastauksensa lyhyesti:

On ongelmia. Hallintoriidat liittyvät aina julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen ja julkisen vallan käyttöön. Niiden piirissä oikeussuojan ja hallinnon kontrollin toteuttaminen on eri asia kuin siviilioikeudellisissa oikeussuhteissa riita-asian käsittely tuomioistuimessa. Oikeussuojan ja hallinnon laillisuuden valvonnan kokonaisuus on monimutkainen  järjestelmä jossa on nähtävä sekä hallinnon että hallintolainkäytön roolit osana tuota kokonaisjärjestelmää. Tässä järjestelmässä muun muassa valituksen ja hallintoriidan välinen suhde on yksi tekijä, Jos tästä kokonaisuudesta irroittaa hallintoriidan ikään kuin teknisesti erilleen, järjestelmän toiminta oikeussuojamekanismina ja laillisuuskontrollin tuottajana vaarantuu. Jälkikäteinen oikeussuoja - ja laillisuuskontrollipaikka julkisoikeudellisissa oikeussuhteissa on hallintotuomioistuinjärjestelmä ei yleinen tuomioistuinjärjestelmä. Ei siis voi siirtää eikä ole tarvetta siirtää. Siirrolla ei ole näköpiirissä olevaa perustelua syytä ja ymmärrettävää funktiota.

17. Vastaus oli odotetunlainen. Hallinto-oikeuden edustajat vetoavat edelleen  julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen, vaikka julkisen ja yksityisen oikeussuhteen rajanveto on tullut käytännössä entistä epäselvemmäksi. Kannanotosta huokuu tuttu ajatus hallintolainkäytöstä hallinnon jatkeena. Riita-asian lainkäytön funktiona ei kuitenkaan ole valvoa hallinnon laillisuutta,  sillä kantaja kääntyy, myös hallintoriita-asiassa, tuomioistuimen puoleen saadakseen oikeussuojaa omille intresseilleen. Hallintoriita-asia ei liity välittömästi "julkisen vallan" käyttämiseen, vaan sopimussuhteeseen, jonka toisena osapuolena on julkisyhteisö. Systemaattisesti myös rikosoikeus luetaan julkisoikeuteen, ja valtion rankaisuvallan käyttämisessä jos missä on kysymys nimenomaan julkisen vallan käyttämisestä. Tästä huolimatta rikosasiat kuuluvat yleisten tuomioistuinten toimivaltaan. Johdonmukaisesti ajatellen hallinto-oikeuden edustajien pitäisi vaatia rikosasioiden siirtämistä hallintotuomioistuimille. 

18. Hallintotuomarin mielipide edustaa tyypillistä virkakoneiston näkymystä, jossa asioita tarkastellaan ylhäältä alaspäin eli yksinomaan järjestelmän ja olemassa olevan organisaation säilyttämisen näkövinkkelistä. Tässä tarkastelussa unohdetaan usein kokonaan se, miltä asiat näyttävät ja vaikuttavat "oikeusalamaisten" eli niiden ihmisten kannalta, jotka joutuvat turvautuman järjestelmään saadakseen oikeussuojaa. Järjestelmän toimivuutta pitäisi ajatella ennen kaikkea oikeusturvaa hakevan yksityisen ihmisen kannalta. Olen edellä osoittanut, että yksityisen kansalaisen asema on nykysysteemissä hankala ja suorastaan tuskastuttava, jos ja kun jo toimivalta-asiassa joudutaan riitelemään ylintä oikeutta myöten ennen kun tiedetään, missä asia olisi pantava vireille, jotta se voitaisiin saada asiallisesti tutkituksi. Mutta tästä valitettavasta tosiasiasta hallintotuomarit ja muut hallinto-oikeuden edustajat eivät tunnu kantavan huolta - mitäpä se heille kuuluu! 

19. Voisivat kuitenkin ottaa sen verran asioista selvää, että osaisivat kertoa, kuinka paljon hallintoriita-asioita tulee kussakin tuomioistuimissaan vireille. Se, ettei hallintoriita-asioita välitetä tilastoida erikseen eikä niistä mainita tuomioistuinten toimintakertomuksissa halaistua sanaa, kertoo siitä, että kyseisiä riita-asioita pidetään käytännössä hallintoasioina ja niitä käsitellään aivan samalla tavalla kuin hallintovalituksiakin. Hallintoriita-asiat on haluttu sulauttaa hallintoasioihin.