724. Tuomarinvastuu - toteutuuko sen valvonta?

1. Tuomiovaltaa käyttävät riippumattomat tuomioistuimet. Tuomioistuimen ja tuomarin riippumattomuus tarkoittaa ennen muuta riippumattomuutta kaikista muista vaikuttimista kuin lain säännöksistä. Tuomarien riippumattomuuden takeena on perustuslain 103 §:ssä tuomareille turvattu erityinen virassa pysymisoikeus. Tuomaria ei voida julistaa virkansa menettäneeksi muutoin kuin tuomioistuimen lainvoimaisella tuomiolla. Tuomaria ei voida irtisanoa tai lomauttaa virastaan. Häntä ei saa myöskään ilman suostumustaan siirtää toiseen virkaan, ellei siirto aiheudu tuomioistuinlaitoksen uudelleen järjestämisestä.

2. Tuomarit ovat kuitenkin valtion virkamiehiä, joiden oikeusasemasta ja virkavastuusta säädetään perustuslain 118 §:ssä ja valtion virkamieslaissa (750/1994). Virkamieslain säännökset koskevat siis pääosin myös tuomaria. Tuomareiden aseman erityispiirteistä säännellään lain 12 luvussa, jonka 45 §:ssä mainitaan miltä osin virkamieslakia ei sovelleta tuomareihin.

3. Virkamiesten rikosoikeudellista virkavastuuta koskevat säännökset ovat virkarikoksissa koskevassa rikoslain 40 luvussa. Virkarikoksen seuraamuksena voi olla rikosasiaa käsitelleen tuomioistuimen määräämä viraltapano, jos rikos osoittaa virkamiehen ilmeisen sopimattomaksi tehtäväänsä. Viraltapano voi seurata myös muusta rikoksesta kuin virkarikoksesta. Näistä tilanteista säädetään rikoslain 2 luvun 10 §:ssä, jonka mukaan viraltapanomääräyksen antaminen riippuu rikoksen törkeydestä ja siitä seuraavan rangaistuksen ankaruudesta. Viraltapano on ehdoton, jos virkamies tuomitaan elinkaudeksi vankeuteen. Viraltapano on pääsääntöistä, jos virkamies tuomitaan vankeuteen vähintään kahdeksi vuodeksi. Viraltapanosta voidaan kuitenkin tällöin luopua, jos tuomioistuin katsoo, ettei rikos osoita tuomittua sopimattomaksi olemaan virkamiehenä. Viraltapano on harkinnanvaraista, jos virkamies tuomitaan tahallisesta rikoksesta vankeuteen alle kahdeksi vuodeksi. Viraltapano on tällöin tuomittava, jos rikos osoittaa tekijän ilmeisen sopimattomaksi olemaan virkamiehenä. Viraltapanoa ei siis voida tuomita, jos tekijä tuomitaan tuottamuksellisesta rikoksesta alle kahden vuoden vankeusrangaistukseen tai tahallisesta rikoksesta sakkoon.

4. Virkarikoksesta sakkoa lievempi seuraamus on varoitus. Se voidaan tuomita seuraamukseksi vain tuottamuksellisesta virkavelvollisuuden rikkomisesta (RL 40:10). Rikosoikeudellisesta varoituksesta tulee merkintä virkamiehen nimikirjaan. Virkamiehen korvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslain (412/1974) 3 ja 4 luvussa.

5. Valtion virkamiehen on virkamieslain 14 §:n 1 momentin mukaan suoritettava tehtävänsä asianmukaisesti ja viivytyksettä. Hänen on noudatettava työnjohto- ja valvontamääräyksiä. Saman pykälän 2 momentin mukaan virkamiehen on käyttäydyttävä asemansa ja tehtäviensä edellyttämällä tavalla. Molemmat lainkohdat koskevat myös tuomaria.

6. Virkamieslain 24 §:n mukaan virkamiehelle voidaan antaa hallinnollisessa järjestyksessä kirjallinen varoitus, jos virkamies toimii vastoin virkavelvollisuuksiaan tai laiminlyö niitä; tästä varoituksesta ei tehdä merkintää nimikirjaan. Aikaisemmin eli ennen vuotta 2010 tuomarille ei sen sijaan ole voitu antaa virkamieslain 24 §:n mukaista kirjallista varoitusta. Tuomarille on kuitenkin voitu antaa varoitusta lievempi suullinen tai kirjallinen huomautus.

7. Valtioneuvoston oikeuskanslerin tehtävänä on perustuslain 108 §:n ja eduskunnan oikeusasiamiehen tehtävänä perustuslain 109 §:n nojalla muun muassa valvoa, että tuomioistuimet noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa. Tuomioistuinten riippumattomuuden johdosta ylimmät laillisuusvalvojat voivat kuitenkin puuttua tuomioistuimelle kuuluvan harkintavallan käyttöön siinä, miten tuomari on ratkaissut asian vain aivan poikkeuksellisesti silloin, kun harkintavallan rajat on ilmeisen selvästi ylitetty. Käytännössä laillisuusvalvojat voivat valvoa lähinnä vain tuomarin menettelyä ja käyttäytymistä oikeudenkäynnin aikana.

8. Yleisten laillisuusvalvojien käytettävissä olevia toimenpiteitä ovat virkasyyte, huomautus, käsityksen lausuminen tai esitys. Ankarin toimenpide on virkasyytteen nostaminen. Syytteen nostamisesta tuomaria vastaan lainvastaisesta menettelystä virkatoiminnassa päättää perustuslain 110 §:n 1 momentin mukaan oikeuskansleri tai oikeusasiamies. Syytteen ajaa valtakunnansyyttäjänviraston valtionsyyttäjä. Tuomareiden virkasyytteet käsitellään pääsääntöisesti hovioikeudessa.

9. Jos tuomari on menetellyt lainvastaisesti tai jättänyt velvollisuutensa täyttämättä, mutta syytteen nostaminen ei ole tarpeen, oikeuskansleri tai oikeusasiamies voi antaa tuomarille  huomautuksen. Sen tarkoituksena on ehkäistä virheen toistuminen ja ohjata oikeaan menettelyyn vastaisuudessa. Jos todettuun lainvastaiseen menettelyyn tai velvollisuuden laiminlyöntiin liittyy lieventäviä asianhaaroja tai sellaisen toteaminen on oikeudellisesti tulkinnanvaraista, voidaan huomautuksen sijasta tyytyä käsityksen lausumiseen. Laillisuusvalvoja lausuu tällöin käsityksensä lainmukaisesta menettelystä tai kiinnittää valvottavan huomiota vastaisen varalle perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista edistäviin näkökohtiin. Käsitys voi olla luonteeltaan joko moittiva tai ohjaava. 

10. Käytännössä vähäiset virheet ja tulkinnanvaraiset tapaukset johtavat tavallisimmin (ainoastaan) laillisuusvalvojan käsityksen lausumiseen. Virkasyytteitä määrätään nostettavaksi todella vain harvoin, kuten edellisessä blogijutussa (723) on todettu. 

11. Ylimmät laillisuusvalvojat keskittyvät tuomioistuimiin kohdistuvassa valvonnassaan lähinnä siis menettelyllisiin oikeusturvatakeisiin. Kysymys on lähinnä siitä, onko Euroopan ihmisoikeussopimus 6 artiklassa ja perustuslain 21 §:ssä turvattu oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin toteutunut yksittäistapauksessa. Tyypillisiä esimerkkejä ovat asioiden käsittelyn viipyminen, tuomarin käytös ja asiakkaan kohtelu. Myös ratkaisujen asianmukaiseen perustelemiseen on kiinnitetty huomiota. Oikeusasiamies on kannanotoillaan pyrkinyt kehittämään niin sanottua hyvää tuomioistuintapaa.

12. Tuomioistuimen ja yksittäisen tuomarin menettely tulee ylimpien laillisuusvalvojien tutkittavaksi joko kantelun johdosta, viranomaisen aloitteesta tai laillisuusvalvojan omana aloitteena. Yksityiset henkilöt tai yhteisöt voivat kannella oikeuskanslerille tai oikeusasiamiehelle, jos he katsovat, että ylimmän laillisuusvalvojan valvontavaltaan kuuluva henkilö, viranomainen tai muu yhteisö on menetellyt lainvastaisesti tai jättänyt velvollisuutensa täyttämättä.

13. Perustuslain 99 §:n 2 momentin mukaan ylimmät tuomioistuimet valvovat lainkäyttöä omalla toimialallaan. Käytännössä tämä tapahtuu perehtymällä alempien tuomioistuinten ratkaisuihin ja siihen, mitä asianosaisten valituksissa ja vastauksissa on esitetty. Hovioikeuden on hovioikeuslain (56/1994) 2 §:n 3 momentin mukaan valvottava alaistensa tuomioistuinten toimintaa ja ryhdyttävä tarvittaessa toimenpiteisiin havaitsemiensa epäkohtien poistamiseksi. Tässä tarkoituksessa hovioikeuden on asetuksen (211/1994) 23 §:n 2 momentin mukaisesti laadittava alioikeuden valvonnassa havaitsemistaan asioista kertomus, joka on toimitettava tiedoksi laillisuusvalvojille. Lisäksi hovioikeuden on ilmoitettava valtioneuvoston oikeuskanslerille tietoonsa tulleista seikoista, jotka saattavat johtaa virkasyytteen nostamiseen hovioikeudessa.

14. Alioikeuksien valvonnassa hovioikeudet seuraavat muun muassa lainkäytön tasoa sekä oikeusperiaatteiden soveltamisen ja laintulkinnan yhdenmukaisuutta, asioiden jakautumista lainkäyttöhenkilökunnan kesken, käsittelyn joutuisuutta ja säädettyjen määräaikojen noudattamista, tuomioistuinharjoittelun järjestämistä ja valtioneuvoston oikeuskanslerin valvontaa koskevissa kirjeissään erityisesti esille nostamia kysymyksiä. Valvontaan kuuluu myös tarpeellista ohjausta.

15. Tuomarin vastuuta koskevien säännösten muuttamista on käsitelty viimeisten 15 vuoden aikana useassa työryhmä- ja komiteanmietinnössä. Tavoitteena on ollut tuomarinvastuun terävöittäminen ja tehostaminen, sillä oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen valvontaa on pidetty yleisesti hitaana ja riittämättömänä. Muissa maissa tuomareiden riippumattomuuden ei katsottu estävän tuomareiden valvonnan ja kurinpitojärjestelmän käyttämistä.

16.Tuomareiden kurinpitojärjestelmää selvittänyt työryhmä pohti 14.3. 2000 antamassaan mietinnössä (OM 386/199/1999) erillisen kurinpitojärjestelmän perustamista tuomareille. Työryhmän enemmistö päätyi kuitenkin ehdottamaan olemassa olevien järjestelmien käytön kehittämistä sekä valtion virkamieslain 24 §:n muuttamista niin, että kirjallinen varoitus voitaisiin antaa myös tuomarille. Työryhmä esitti myös selvitettäväksi rikoslain viraltapanosäännöksen laajentamista.

17. Markku Arposen puheenjohdolla toiminut tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitea ehdotti mietinnössään vuonna 2003 (KM 2003:3 s. 444-453), että myönteisten keinojen (mm. koulutus ja ns. laatutyö) lisäksi tarvitaan myös uudenlainen vastuujärjestelmä. Tätä varten komitea ehdotti Norjan mallin (tilsynsutvalget) mukaisen erityisen tuomareiden valvontalautakunnan perustamista, lautakunnan jäsenistö koostuisi pääosin tuomareista. Valvontalautakunnnalla olisi käytettävissään seuraamusvaihtoehtoina mahdollisuus arvostella tuomarin toimintaa tai antaa hänelle varoitus. Lautakunta voisi myös antaa lausunnon siitä, mitä hyvä tuomarintapa edellyttää ilman että lausuntoon liittyisi seuraamusta. Valvontalautakunnalla olisi mahdollisuus siirtää tuomaria vastaan tehdyn kantelun käsittely rikostutkintaan. Kantelun lautakunnalle voisivat ehdotuksen mukaan tehdä oikeudenkäynnin osapuolet, asianomaisen tuomioistuimen päällikkötuomari, asianajajaliitto, yleiset laillisuusvalvojat ja tuomioistuinlaitoksen keskushallinnon edustaja. Kirjallisen varoituksen saaneella tuomarilla olisi mietinnön mukaan oikeus valittaa asiasta tuomioistuimeen. 

18.Tuomarinvastuun toteuttamismuotoja arvioi seuraavaksi oikeusministeriön tuomarinvastuutyöryhmä (OM 2005:16). Se ei pitänyt erillisen tuomarinvalvontalautakunnan perustamista tarpeellisena. Sen sijaan työryhmä ehdotti rikoslain 2 luvun 10 §:n 2 momentin muuttamista niin, että tuomari voitaisiin julistaa virkansa menettäneeksi sakollakin rangaistusta tahallisesta teosta, jos rikoksen laatu, toistuvuus tai muu vastaava rikokseen liittyvä seikka osoittaa hänet ilmeisen sopimattomaksi olemaan tuomarina. Työryhmä ehdotti lisäksi valtion virkamieslain muuttamista niin, että myös tuomarille voitaisiin antaa sen mukainen varoitus. Muutosta päällikkötuomarin antamaan varoitukseen olisi haettu hallintolainkäyttöjärjestyksessä ylemmältä tuomioistuimelta.  Eron myöntämistä koskeva asia olisi yleisessäkin tuomioistuimessa käsitelty hallintolainkäyttöasiana.

19. Hallituksen esityksessä 33/2008 vp esitettiin rikoslain 2 luvun 10 §:n 2 momentin muuttamista eli harkinnanvaraista viraltapanomahdollisuuden laajentamista tuomareiden osalta siten, että tuomari voitaisiin syyttäjän vaatimuksesta tuomita viralta pantavaksi myös silloin, kun hänet on tuomittu vähintään 60 päiväsakkoon tahallisesta rikoksesta. Edellytyksenä olisi lisäksi ollut, että rikoksen laatu, rikosten toistuvuus tai muu rikokseen liittyvä seikka osoittaa hänet ilmeisen sopimattomaksi toimimaan tuomarina. Lisäksi esitettiin valtion virkamieslakia muutettavaksi siten, että kirjallisen varoituksen antaminen tuomarille tulee mahdolliseksi. Esityksen mukaan päällikkötuomari voi antaa tuomarille kirjallisen varoituksen, jos tuomari on toiminut vastoin virkavelvollisuuksiaan tai laiminlyönyt niitä. Varoituksen saanut tuomari voi hakea varoitusta koskevaan päätökseen oikaisua virkamieslautakunnalta ja hakea muutosta virkamieslautakunnan päätökseen valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

20. Esitys rikoslain 2 luvun 10 §:n 2 momentin muuttamisesta oli kuitenkin huonosti harkittu. Esitys olisi merkinnyt sitä, että tuomarit olisivat olleet jatkossa helpommin pantavissa viralta kuin muut virkamiehet, vaikka perustuslain 103 § lähtee päinvastoin siitä, että nimenomaan tuomareita koskee erityinen virassapysymisoikeus, eli tuomareita ei voida erottaa virasta yhtä helposti kuin muita virkamiehiä. Perustuslakivaliokunta katsoikin lausunnossaan, että mainitulta osin lakiesitys edellyttäisi perustuslain 73 §:n mukaisen säätämisjärjestyksen käyttämistä (PevL 36/2008 vp). Tämän lausunnon perusteella lakivaliokunta esitti lakiesityksen hylkäämistä (LaVM 1/2009 vp), kuten sitten myös tapahtui. 

21. Lakivaliokunta piti lakiesityksessä ehdotettua kirjallista varoitusta tarpeellisena työnjohdollisena välineenä myös tuomioistuimen muodostamassa työyhteisössä. Mahdollisuus tuomarille annettavaan varoitukseen on valiokunnan mukaan lisä keinovalikoimaan, joka viraston johdolla on tuomioistuimen asianmukaisen toiminnan turvaamiseksi. Esitys siten osaltaan vahvistaa tuomioistuinten toimintaa kohtaan tunnettavaa yleistä luottamusta. Lakivaliokunta kuitenkin korosti, että varoituksen antaminen ei voi perustua näkemyseroihin laintulkinnasta vaan että sen perusteena tulee olla yksinomaan virkavelvollisuuksien laiminlyöminen tai muunlainen niiden vastainen toiminta.

22. Tämän mukaisesti VirkamL 45 §:ää muutettiin vuonna 2009 siten, että lain 24 §, jossa säädetään varoituksen antamisesta virkamiehelle, koskee nyt myös tuomareita (288/2009). Tuomarille, joka toimii vastoin virkavelvollisuuksiaan tai laiminlyö niitä, voidaan siis antaa kirjallinen varoitus. Varoitus tulee kyeeseen sellaisten vähäisten rikkomusten osalta, jotka eivät ole virkarikoksena rangaistavia.

23. Varoituksen antaa VirkamL 46a §:n mukaan asianomaisen tuomioistuimen päällikkötuomari, eli esimerkiksi käräjätuomarille siis käräjäoikeuden laamanni, käräjäoikeuden laamannille ja hovioikeuden jäsenelle hovioikeuden presidentti, hallinto-oikeustuomarille hallinto-oikeuden ylituomari, vakuutustuomarille vakuutusoikeuden ylituomari jne. Tuomareina pidettään VirkamL:ssa myös korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden esittelijöitä.Tuomarilla on oikeus hakea valittamalla muutosta päätökseen, jolla hänelle on annettu kirjallinen varoitus. Valitus käsitellään valitusinstanssissa lainkäyttöasianana, ei siis hallintoasiana (VirkamL 53a §).

24. Käytännössä kirjallisen varoituksen antaminen tuomarille lienee harvinaista. Minusta tuomarinvastuuta tulisi kehittää ja tehostaa tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitean mietinnössä (KM 2003:3) linjaamien suuntaviivojen mukaisesti. Tätä nykyä oikeusjutun asianosaisilla ei ole mahdollisuutta käynnistää virkamieslain mukaista menettelyä ja pyytää tuomioistuimen päällikkötuomaria tutkimaan juttua istuvan tai istuneen tuomarin epäiltyä laiminlyöntiä tai virkavelvollisuuden vastaista menettelyä, esimerkiksi asian käsittelyn kohtuutonta viivästymistä. Vuoden 2010 alustaa voimaan tullut laki oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä (326/2009) koskee viivästymisen jälkikäteistä hyvittämistä ja liittyy oikeuslaitoksen resursseihin ja rakenteeellisiin menettelytapoihin.

25. Oikeusjutun asianosaiset saavat kannella asianajajien väitetyistä ammatillisista laiminlyönneistä ja virheistä erityiselle valvontalautakunnalle, joka valvoo hyvän asianajajatavan noudattamista. Valvontalautakunta  voi märätä asianajajalle kurinpidollisen seuraamuksen, joita ovat huomautus, varoitus ja asianajajaliitosta erottainen. Hyvän tuomaritavan tai tuomareiden eettisten periaatteiden noudattamisen valvontaa varten ei sen sijaan ole olemassa vastaavanlaista elintä (tuomareiden valvontalautakunta), jonka tutkittavaksi tuomarin menettelytapoihin ja käyttäytymiseen tyytymätön oikeusjutun asianosainen voisi saattaa asian. Kantelu oikeuskanslerille tai oikeusasiamiehelle on varsin hidas tie, eikä laillisuusvalvojan parin vuoden kuluttua kantelun tekemisestä antama ja anonymisoituna julkaisema päätös, jossa tyydytään yleensä lausumaan vain jonkinlainen varovainen ja vieno käsitys tuomarin toiminnasta, tyydytä juuri ketään.

26. Ruotsissa tuomarille voidaan määrätä kurinpidollisena seuraamuksena varoitus tai palkanalennus, jos tuomari tahallaan tai varomattomuudesta laiminlyö tehtäviään. Kurinpitoasiat käsitellään valtion kurinpitolautakunnassa. - Norjassa vuonna 2002 perustettu valvontavaliokunta (tilsynsutvalget) käsittelee tuomareihin kohdistettuja kanteluja ja kurinpitoasioita. Valiokunnassa on viisi jäsentä, joista kaksi on tuomareita, yksi asianajaja ja kaksi kansalaisten edustajaa. Seuraamuksena voi olla arvostelu tai varoitus. Asian voi saada vireille paitsi kuka tahansa oikeudenkäyntiin osallinen, jota tuomarin menettely koskee, myös oikeusministeriö, tuomioistuinhallitus ja asianomaisen tuomioistuimen päällikkötuomari. Viimeksi mainituilla on oikeus käynnistää myös tuomarin käyttäytymistä virantoimituksen ulkopuolella koskeva asia. Valiokunta on käytännössä usein arvostelut tuomareita erityisesti asioiden viipymisestä. - Tanskassa tuomioistuimen päällikkö voi antaa tuomarille varoituksen. Varoitus voidaan antaa, toisin kuin Suomessa, myös tuomioistuimen asiakkaan aloitteesta. Päällikkötuomari voi siirtää asian käsittelyn erityisen kolmijäsenisen kanteluoikeuden käsiteltäväksi. Jokainen, jonka mielestä tuomari on loukannut häntä asiattomalla tai sopimattomalla käytöksellä virantoimituksessa, voi tehdä kantelun suoraan maintulle kanteluoikeudelle. Vastaavanlainen tuomareiden menettelyä ja käytöstä tutkiva kanteluoikeus tai komitea on olemassa myös Islannissa.

27. Kansainvälisen vertailun perusteella voidaan sanoa, että tuomareiden vastuu ja valvonta on toteutettu Suomessa hieman lepsulla tavalla. Ilmankos sitä sitten kaikenlaista kummallista tuomioistuimissa sattuu ja tapahtuu. Meillä on viime vuonna vahvistettu juhlallisesti hyvää tuomarintapaa koskevat eettiset periaatteet. Paha vain, ettei niiden noudattamista, toisin kuin hyvää asianajajatapaa, käytännössä taida valvoa kukaan. Valtiosääntöoppineet ja muut perusoikeusfundamentalistit ovat väittäneet, että tuomareiden riippumattomuus (muka) estäisi tuomareita koskevan valvontajärjestelmän luomisen ja esimerkiksi erityisen tuomareiden valvontalautakunnan perustamisen, mutta kuten kansainvälinen vertailu osoittaa, tämä ei pidä paikkaansa. Oppineiltamme näyttää toisinaan ikään kuin unohtuvan, että riippumattomuutta ei ole säädetty tuomaria varten, vaan oikeussuojaa hakevien ihmisten oikeudellisen aseman turvaamiseksi. Käytännössä tuomioistuimen sisäinen tuomarinvastuun valvonta ei toimi kunnolla, vaikka esimerkiksi joissakin käräjäoikeusasetuksen ja tuomioistuinten työjärjestysten pykälissä puhutaan laamannin ja osastonjohtajan valvontavelvollisuudesta.

28. Virkamieslain säännökset virkamiehen irtisanomisesta tai lomauttamisesta eivät koske tuomareita (VirkamL 45.2 §). Tuomaria ei saa myöskään ilman suostumustaan siirtää toiseen virkaan, ellei siirto aiheudu tuomioisutinlaitoksen uudelleen järjestämisestä (PL 103.1 §).Tuomareiden virasta eroamisikä on sama kuin muillakin virkamiehillä eli 68 vuotta. Ennen eroamisikää tuomari on velvollinen eroamaan virastaan, jos hän on sairauden, vian tai vamman vuoksi menettänyt työkykynsä (VirkamL 46.2 §). Jollei hän tällöin hae eroa, hänelle on annettava hakemuksetta ero virasta. Eron antaa pääsäännön mukaan se tuomioistuin, jossa tuomaria syytetään virkarikoksesta.

29. Käytännössä on esiintynyt tapauksia, joissa työkykynsä tosiasiallisesti suurimmaksi osaksi menettänyt tuomari on voinut kitkutella virassaan vuosia tai jopa vuosikymmeniä ennen kuin hänelle on VirkamL 46 §:n 2 momentin nojalla annettu ero virastaan. Vrt. esimerkiksi ratkaisua KKO 2005:34. Miten mahtanee toimia käytännössä tuomareiden työterveyshuolto tai päihdehuolto? Ohjataanko esimerkiksi hovioikeuksissa jatkuvaan naukkailuun kenties taipuvaisia neuvoksia saamaan asianomaista hoitoa? Tuomarit tekevät töistään suuren osan kotona, missä päällikkötuomarin tai lähiesimiehen valvova silmä ei heitä tavoita.

75. Voiko KKO:n jäsen toimia asianajajaliiton valvontalautakunnan jäsenenä?

Hiihtokelejä on edelleen pidellyt...

1. Korkein oikeus (KKO) antoi tänään ennakkopäätöksen hyvää asianajajatavan rikkomista koskevassa asiassa (KKO 2009:10). Suomen Asianajajaliiton valvontalautakunta oli päätöksellään, jonka Helsingin hovioikeus oli jättänyt pysyväksi, määrännyt asianajajalle kuripidollisen seuraamuksen (varoitus) sillä perustella, että hänen katsottiin sanomalehdessä ja kotisivuillaan internetissä julkaisemiensa ilmoitusten sisällön perusteella toimineen vastoin asianajotoiminnan markkinointia koskevia ohjeita ja hyvä asianajajatapaa. Asianajajan menettelyä pohdittiin erityisesti asianajajan sananvapauden kannalta.

2. Ratkaisuselosteen mukaan asianajaja "A" oli vuoden 2006 lopulla Helsingin Sanomissa julkaissut ilmoituksen, jonka otsikkona oli "Sotasyyllisyystuomion purkaminen." Siinä A oli kehottanut sotasyyllisyysoikeuden sotaan syyllisinä tuomitsemien kahdeksan nimeltä mainitun henkilön sukulaisia ottamaan yhteyttä A:han tuomionpurkuhakemuksen laatimiseksi. Sanottu ilmoituksen johdosta yhden sotaan syyllisenä tuomitun eli Väinö Tannerin pojanpoika X otti yhteyttä A:han, joka laati X:n asiamiehenä purkuhakemuksen KKO:lle. Hakemus ei kuitenkaan johtanut tulokseen.

3. Toiseksi A oli internet-kotivisuillaan julkaissut maa- ja vesialueiden omistajille suunnatun kuulutuksen, joka koski Suomen ja Venäjän alueelle rakennettavaksi suunniteltua kaasuputkea. Kuulutuksessaan A katsoi kaasuputken olevan uhka Suomen ympäristölle, puolustukselle ja maa- ja vesialueiden yksityiselle omistukselle. A oli pyytänyt alueella maa- ja vesialueita omistavia yksityisiä ja juridisia henkilöitä ja kuntia ottamaan häneen yhteyttä venäläisiä tahoa vastaan kohdistettavia oikeustoimia varten. A oli ilmoittanut avustavansa kaikkia alueen ja siihen liittyvien alueiden omistajia kaasuputken rakentamisen estämisessä, ellei vastapuoli sitoutunut todelliseen ja aitoon sovinnolliseen ratkaisemiseen.

4. Kuten kaikki asioita seuraavat tietävät, asianajaja A on helsinkiläinen asianajaja Kari Silvennoinen.

5. Asianajajaliiton hallitus päätti saattaa vireille Silvennoista koskevan valvonta-asian sen selvittämiseksi, oliko hän lehti-ilmoituksellaan tai kotisivullaan julkaistussa kuulutuksessa rikkonut rikkonut hyvää asianajajatapaa. Asianajajaliiton hallitus epäili S:n menettelyn rikkoneen hyvää asianajajatapaa koskevien ohjeiden 2 §:n 2 momenttia sekä asianajotoiminnan markkinointia koskevien ohjeiden pääsääntöä.

6. Vastauksessaan S myönsi julkaisseensa ilmoituksen ja kuulutuksen, mutta kiisti syyllistyneensä hyvän asianajajatavan rikkomiseen. Kysymys oli S:n mielestä ollut asianajajan sananvapauden käyttämisestä.

7. Valvonta-asian käsitteli ensimmäisenä asteena asianajajaliiton valvontalautakunta. Täysistunnossaan 26.4.2007 valvontalautakunta totesi Silvennoisen rikkoneen hyvää asianajajatapaa koskevien ohjeiden 2 §:n 2 momenttia ja 5 §:ää sekä asianajotoiminnan markkinointia koskevien ohjeiden 1 ja 5 kohtaa ja määräsi Silvennoiselle kurinpidollisena seuraamuksena varoituksen. - Silvennoinen valitti valvontalautakunnan päätöksestä Helsingin hovioikeudelle, jolle kaikkien valvontalautakunnan päätöksistä tehtyjen valitusten ratkaiseminen on keskitetty. Hovioikeus hyväksyi päätöksessään 6.11.2007 valvontalautakunnan ratkaisun perusteluineen. - Silvennoinen valitti hovioikeuden päätöksestä edelleen KKO:lle, joka myönsi valitusluvan ja 9.2.2009 antamassaan päätöksessä perusteli ratkaisunsa hieman eri tavalla kuin valvontalautakunta, mutta päätyi samaa lopputulokseen kuin alemmat instanssitkin. KKO:ssa oli äänestys (3-2), mutta se koski vain päätöksen perusteluja, ei lopputulosta.

8. Ratkaisun lopputuloksen asia on jokseenkin selvä. Asiassa oli kyse sangen epätavallisesta asianajotoiminnan markkinoinnista, jollaista hyvää asianajajatapaa koskevat ohjeet eivät hyväksy eikä asianajajan sananvapauteen voida tässä kohdin menestyksellisesti vedota. Jos Silvennoisen menettely olisi hyväksytty, olisi samanlainen mainonta pitänyt sallia myös muille 1 800 asianajajalle. Kaikki ymmärtänevät, millainen mainosrumba ja sekaannus tästä olisi seurannut.

9. Minua kiinnostaa tapauksessa kuitenkin eräs toinen asia, johon olen aikonut jo aikaisemmin kiinnittää huomiota. Tämän tapauksen yhteydessä siihen tarjoutuu mahdollisuus. Kyse on asianajajaliiton valvontalautakunnan kokoonpanosta ja siitä, voiko korkeimman oikeuden jäsen toimia valvontalaitakunnan jäsenenä.

10. Kiinnitin KKO:n ratkaisuselosteessa huomiota siihen, ettei siinä mainita, ketkä henkilöt ovat olleet Asianajajaliiton valvontalautakunnassa jäseninä, kun lautakunta on täysistunnossaan tehnyt puheena olevaa Silvennoista koskevan kurinpitoratkaisun. Hovioikeuden jäsenet samoin kuin korkeimman oikeuden jäsenet kyllä mainitaan ratkaisuselosteessa, mutta valvontalautakunnan jäseniä ei. Kuitenkin valvontalautakunta vastaa asianajajan kurinpitoasiassa asiallisesti alinta instanssia eli käräjäoikeutta, sillä asia on pantu vireille lautakunnassa, jonka päätöksestä on valittu hovioikeuteen ja edelleen KKO:een. Kaikissa KKO:n ennakkopäätöksissä, jotka käsitellään ensimmäisenä asteena käräjäoikeudessa, mainitaan aina käräjäoikeuden ratkaisuun osallistuneiden virkatuomareiden nimet. Siksi tuntuu hieman oudolta, että tässä tapauksessa ei ole mainittu ensimmäisenä instanssina toimineen valvontalautakunnan jäseniä?

11. Tiedustelin asiaa valvontalautakunnan sihteeriltä ja korkeimman oikeuden esittelijältä, ja heidän vastauksistaan lautakunnan kokoonpano sitten selvisi. Valvontalautakunta teki täysistunnossaan päätöksensä seuraavassa kokoonpanossa:

- asianajaja Aarno Arvela, lautakunnan puheenjohtaja

- professori Eero Backman

- asianajaja Berndt Juthström

- asianajaja Sinikka Kelhä

- oikeusneuvos Hannu Rajalahti

- asianajaja Markku Sinivaara

- asianajaja Harri Tuure

- hovioikeudenneuvos Marianne Wagner-Prenner

Minun mielestäni korkeimman oikeiden ratkaisukokoonpanossa olisi tullut mainita lautakunnan sanottu kokoonpano. Mutta mikä elin tämä valvontalautakunta oikein on, miten sen jäsenet valitaan ja mitä sen tehtäviin kuuluu?

12. Asianajajien tulee olla ammatissaan riippumattomia, ja tätä riippumattomuutta ilmentää myös Asianajajaliiton autonominen asema suhteessa julkiseen valtaan. Näistä lähtökohdista käsin asianajajien ammatillinen valvonta on lain mukaan uskottu asianajajaliitolle, jonka jäseniä kaikki asianajajat ovat. Liiton hallituksen tehtäviin kuuluu asianajajien toiminnan yleinen valvonta kuten toimistojen tarkastukset ja asiakasvaratarkastukset. Hallitus voi saattaa vireille asianajajaan kohdistuvan valvontamenettelyn, joka voi johtaa asianajajalle annettavaan kurinpitoseuraamukseen (huomautus, varoitus, vähintään 500 ja enintään 15 000 euron suuruinen seuraamusmaksu ti pahimmassa tapauksessa liitosta erottaminen). Valvontalautakunta käsittelee valvontamenettelyssä myös asianajajista tehdyt kantelut - ulkopuolinenkin voi tehdä kantelun - sekä asianajajan ja hänen päämiehensä välisen palkkioriita-asian. Valvontalautakunnan päätöksestä voi valittaa Helsingin hovioikeuteen. Tässä ammatillisessa valvontamenettelyssä ei voida käsitellä vahingonkorvauskysymyksiä.

13. Valvontalautakuntaan kuluvat puheenjohtaja sekä kahdeksan muuta jäsentä ja viimeksi mainittujen henkilökohtaiset varajäsenet. Puheenjohtajan ja viiden muu jäsenen ja heidän varajäsentensä tulee olla asianajajia ja heidät valitsee tehtäväänsä asianajajaliiton valtuuskunta. Kolmen jäsenen ja heidän varajäsentensä tulee olla asianajajakuntaan kuulumattomia oikeustieteen kandidaatin tutkinnon suorittaneita henkilöitä. Nämä kolme "ulkopuolista" jäsentä ja heidän varajäsenensä nimittää valtioneuvosto oikeusministeriön esityksestä, kun ministeriö on ensin saanut asianajajaliiton puoltavan lausunnon ehdokkaiden kelpoisuudesta tehtävään. Jäsenten toimikausi on kolme vuotta. - Asianajajaliitto näyttää siis haluavan "vahtia" tarkasti mainittujen kolmen liiton ulkopuolelta valvontalautakunnan jäseniksi valittavien kelpoisuutta ja siinä sivussa ehkä myös sopivuuttakin.

14. Asianajajakunnan ulkopuolisia jäseniä on kuulunut valvontalautakuntaan ja sitä edeltäneeseen kurinpitolautakuntaan vuodesta 1992; alun perin lautakuntaan kuului kaksi asianajajakunnan ulkopuolista jäsentä. Näistä kahdesta jäsenistä toinen oli tuomari ja toinen oikeustieteellisten tiedekuntien valitsema edustaja. Myöhemmin, kun ulkopuolisten jäsenten lukumäärää nostettiin kolmeen, tuomarikunnasta on valittu kaksi jäsentä ja kolmas tiedekunnista.

15. Miksi valvontalautakunnassa ylipäätään pitää olla mukana tuomareita? Jäsenten kelpoisuusehdot eivät tätä välttämättä edellyttäisi, sillä lain mukaan mainittujen jäsenten tulee olla "asianajajakuntaan kuulumattomia oikeustieteen kandidaatin tutkinnon suorittaneita henkilöitä, jotka ovat perehtyneitä asianajotoimintaan sekä lisäksi tuomarin tehtäviin taikka oikeustieteen yliopistolliseen koulutukseen ja tutkimukseen." Sanonta "tuomarin tehtäviin perehtynyt" ei edellytä, että henkilö toimii tuomarin virassa, vaan riittää, että hän on suorittanut tuomioistuinharjoittelun ja saanut varatuomarin arvonimen. Kun lautakunnan jäseniksi on valittu tuomareita. on ilmeisesti ollut tarkoiutksena, että lautakunnan kokoonpano olisi mahdollisimman arvovaltainen.

16. Alkujaan lautakunnan tuomarijäseneksi valittiin käräjäoikeuden päällikkötuomari, heistä ensimmäinen oli Helsingin käräjäoikeuden laamanni Kauko Huttunen. 2000-luvulla tuomarikunnan toiseksi edustajaksi valittiin ensimmäisen kerran hovioikeuden presidentti, Rovaniemen hovioikeuden presidentti Esko Oikarinen. Korkeimman oikeuden jäsen valittiin ensimmäisen kerran valvontalautakunnan jäseneksi vuonna 2006, jolloin valtioneuvosto nimitti oikeusministeriön esityksestä tehtävään oikeusneuvos Hannu Rajalahden. Toisena tuomarikuntaa edustavana jäsenenä lautakunnassa on tällä hetkellä hovioikeudenneuvos Marianne Wagner-Prenner Rovaniemen hovioikeudesta. Rajalahden nimitys juontanee juurensa siitä, että hän toimi jo Jämsän käräjäoikeuden laamannina ollessaan vuosina 2004-2005 valvontalautakunnan jäsenenä. Minulla ei ole tietenkään henkilökohtaisesti mitään oikeusneuvos Rajalahtea vastaan.

17. Mutta voiko valtakunnan ylimmän tuomioistuimen jäsen todellakin toimia asianajajaliiton valvontalautakunnan jäsenenä, vaikka tehtävä onkin vain sivutoimi? Miksei voisi, kysytään luultavasti. Laki ei näytä estävän korkeimman oikeuden jäsenen tai esimerkiksi hovioikeuden presidentin nimittämistä tehtävään. Esteellisyyssäännöksetkään eivät ole esteenä, sillä selvää on, että valvontalautakunnassa asian ratkaisemiseen osallistunut tuomari ei osallistu eikä lain mukaan voisikaan osallistua lautakunnan päätöksestä tehdyn valituksen käsittelyyn hovioikeudessa tai korkeimmassa oikeudessa.

18. Kysymystä on kuitenkin syytä tarkastella myös tuomioistuinten ja asianajajien valvontalautakunnan riippumattomuuden kannalta. Miltä asia näyttää ulospäin, jos ylimmän tuomioistuimen tuomari "häärii" sivutoimisesti jäsenenä alimmassa instanssissa eli tässä tapauksessa valvontalautakunnassa? Valvontalautakunta on merkittävä lainkäyttöelin, joka käyttää samantapaista tuomiovaltaa kuin juuri käräjäoikeus. Vaikka valvontalautakunnan määrättävissä lain mukaan olevat seuraamukset eivät ole muodollisesti rangaistuksia, vaan kurinpitoseuraamuksia, ovat nuo seuraamukset asiallisesti rinnastettavissa rangaistuksiin. Mistään mitättömistä seuraamuksista ei olekaan kysymys, kun ajatellaan esimerkiksi 15 000 euron suuruista "sakkoa" eli seuraamusmaksua tai asianajajaliitosta erottamista, joka on asiallisesti verrattavissa virkamiehen viraltapanoon.

19. Valvontalautakunnan jäsenyys on myös aika työteliäs, sillä lautakunta käsittelee vuosittain viitisensataa asiaa. Useimmat asiat ratkaistaan lautakunnan kolmessa kolmijäsenisessä jaostossa, joista jokaisessa on mukana yksi tuomari tai professorijäsen. Palkkioriita-asioita käsittelevät jaoston puheenjohtajana toimii nykyisin hovioikeudenneuvos Wagner-Prenner. Merkittävimmät asiat, kuten juuri nyt esillä olevan asianajaja Silvennoisen "markkinointiasia", käsitellään lautakunnan täysistunnossa. Vuonna 2007 jokainen kolme jaostoa kokoontui kuusi kertaa ja täysistuntoja oli neljä; täysistunnoissa ratkaistiin 15 prosenttia kaikissa lautakunnassa ratkaistuista asioista. Kukin jaosto ratkaisi vuonna 2007 yhdessä kokouksessa keskimäärin 24 asiaa.

20. Tuomioistuinten riippumattomuuteen kuuluu muun ohella oikeusasteellinen riippumattomuus, jolla tarkoitetaan sitä, että alemmat instanssit ovat riippumattomia oikeusastejärjestyksessä ylempänä olevista tuomioistuimista. Käräjäoikeudet ovat riippumattomia hovioikeudesta ja korkeimmasta oikeudesta, eikä tämä oikeusasteellinen riippumattomuus ole ristiriidassa korkeimman oikeuden ennakkopäätösfunktion kanssa, sillä Suomen oikeuden mukaan korkeimman oikeuden ennakkopäätökset eivät juridisesti sido alempia tuomioistuimia.

21. Tuomioistuimien oikeusasteriippumattomuus edellyttää, että eriasteisilla tuomioistuimilla on omat tehtävänsä. Luonnollisesti jokainen tuomari voi toimia samanaikaisesti vain yhdessä instanssissa. Ei voisi tulla kuuloonkaan, että hovioikeustuomari toimisi samanaikaisesti tuomarina myös käräjäoikeudessa. Yhtä mahdotonta on ajatus, että korkeimman oikeuden jäsen voisi toimia tuomarina myös hovioikeudessa tai käräjäoikeudessa. Tämä ei olisi mahdollista edes siten rajoitettuna, korkeimman oikeuden jäsenen osallistuisi alemmassa oikeudessa vain tietynlaisten juttujen käsittelemiseen.

22. Asianajajaliiton valvontalautakunta ei ole tuomioistuin, mutta asiallisesti se käyttää merkittävää lainkäyttövaltaa. Valvontalautakunta on kolmiportaisen valvontajärjestelmän ensimmäinen instanssi, jonka päätöksistä voi valittaa hovioikeuteen ja edelleen valituslupaa pyytämällä korkeimpaan oikeuteen. Valvontalautakunnalla on samanlainen asema ja rooli asianajajien valvonta- ja kurinpitomenettelyssä kuin käräjäoikeudella rikosprosessissa. Kun korkeimman oikeuden jäsen ei voi toimia tuomarina käräjäoikeudessa, on tietenkin johdonmukaista katsoa, että hän ei voi olla myöskään valvontalautakunnan jäsenenä. Merkitystä ei ole sillä, että lautakunnan jäsenyys on "vain" sivutoimi. Ilman nimenomaista lainsäännöstäkin on selvää, että tuomari ei saa pitää sivutointa, joka voisi vaarantaa hänen ja tuomioistuimen riippumattomuutta.

23. Päädyn siis tässä tarkastelussa siihen, että korkeimman oikeuden jäsen ei saisi ottaa vastaan asianajajaliiton valvontalautakunnan jäsenyyttä koskevaa sivutointa eikä hänelle pitäisi myöntää lupaa sanotun sivutoimen vastaanottamiseen tai pitämiseen. Käytännössä valvontalautakunnan tuomarijäsenet "poimii" esiin joko oikeusministeriö tai asianajajaliiton hallitus. Korkeimmassa oikeudessa jäsenen sivutoimiluvasta päättää kansliatoimikunta, johon kuuluvat korkeimman oikeuden presidentti ja neljä oikeusneuvosta.

24. Kaikkien tuomioistuinten tuomarit ovat tältä osin periaatteessa samassa asemassa, mutta korkeimman oikeuden jäsenen kohdalla valvontalautakunnan jäsenyyttä voidaan pitää erityisen komplisoituna asiana. Selvää pitäisi myös olla, ettei hovioikeuden presidentti saisi pitää kyseistä sivutointa. Näillä kahdella tuomarilla on heidän asemastaan johtuen arvovaltainen asema, jonka avulla he voivat arvovallallaan ainakin teoriassa taivuttaa lautakunnan tai sen jaoston jäsenet oman mielipiteensä taakse; tällainen käsitys voi ainakin syntyä ulkopuolisille. Muutoksenhaku valvontalautakunnan päätöksistä hovioikeuteen voi myös menettää osan merkitystään, kun hovioikeus toteaa, että asian ratkaisemiseen lautakunnassa on osallistunut korkeimman oikeuden jäsen tai toisen hovioikeuden presidentti. Sama arviointiin voidaan periaatteessa päätyä silloin, kun asiasta valitetaan korkeimpaan oikeuteen. Kun korkeimman oikeuden jäsenet toteavat, että juu, heidän kollegansa on osallistunut asian ratkaisuun alimmassa instanssissa, he saattavat olla taipuvaisia pitämään valvontalautakunnan ratkaisua jo tällä perusteella oikeana ja kallistua epäselvässä tapauksessa samalle kannalle.

25. Minusta olisi perusteltua, että minkään oikeusasteen tuomarit eivät osallistuisi jäseninä asianajajaliiton valvontalautakunnan toimintaan. Tuomioistuimien jäsenet voivat sitä paitsi valvoa asianajajien toimintaa jo omassa työssään, kuten laki edellyttää (OK 15:10a). Se on tuomareille aivan riittävä vaikuttamiskeino. Joka tapauksessa näyttäisi siltä, että KKO:n jäsentä ei pitäisi nimittää valvontalautakunnan jäseneksi.

26. Tehdäänpä vielä pieni oikeusvertaileva ekskursio naapurimaihimme. - Ruotsissa on käytössä melko samanlainen asianajajien valvontajärjestelmä kuin Suomessakin. Sikäläisen asianajajaliiton (advokatsamfund) kurinpitolautakuntaan (disciplinnämnd) kuuluu puheenjohtajan ja seitsemän muun asianajajakuntaan kuuluvan jäsenen lisäksi kolme ulkopuolista jäsentä. Kukaan viimeksi mainituista jäsenistä ei ole tuomari eikä tuomareita ole tiettävästi myöskään aiemmin kuulunut kurinpitolautakuntaan. Mainituista kolmesta jäsenestä Alice Åström on vuodesta 1994 lähtien valtiopäivillä istunut kansanedustaja (vänsterpartiet), Marie Wahlgren, joka toimi vuosina 2003-2006 liberaalisen kansanpuolueen kansanedustajana, Lundin yliopiston dosentti, ja Lotty Nordling, joka on toiminut aiemmin ulkoministeriön oikeudellisen osaston päällikkönä, sikäläistä kuluttajariitalautakuntaa vastaavan lautakunnan puheenjohtaja. - Norjassa yksikään korkeimman oikeuden (høysterett) tuomari ei ole jäsenenä asianajajien valvontalautakunnassa.

27. Tuomioistuimien ja erityisesti ylimmän tuomioistuimen tulisi suhtautua pidättyvästi jäsentensä sivutoimiin ja etenkin sellaisiin sivutoimiin, josta he saavat palkkaa tai palkkiota. Sivutoimen vastaanottamisessa ja pitämisessä on aina kyse tuomarin etiikasta. Jokaisen tuomarin tulisi tarkoin harkita, millainen vaikutus sivutoimella voi olla yleisön arvioon tuomarin riippumattomuudesta tai puolueettomuudesta taikka tuomarin viranhoitoon. - Näin todetaan Norjassa julkaistuissa tuomareiden eettisiä sääntöjä koskevassa ehdotuksessa.

28. Suomen korkeimman oikeuden jäsenet näyttävät tähän asti olleet persoja välimiestehtävien ja muiden sivutointen vastaanottamisessa. Jokin tolkku sivutoimien haalimisessa tulisi kuitenkin korkeimmassa oikeudessakin olla.